土地出讓金劃轉(zhuǎn)改革不是土地財政的終結(jié)

新華財經(jīng)北京6月11日電（分析師 郭楨）近日，財政部等四部門聯(lián)合發(fā)布通知，將原來自然資源部門負責征收的四項政府非稅收入，劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收。其中土地出讓金劃轉(zhuǎn)，在業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。從客觀看，土地出讓金仍是地方財政的主要來源，這是長期無法改變的現(xiàn)實利益問題。新規(guī)只是轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收，并不牽涉所有權(quán)分配。不容忽視的是，土地財政問題包含很大風險，亟需對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，盡快達到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，構(gòu)建長期穩(wěn)定的良性循環(huán)的發(fā)展環(huán)境。

一、土地出讓金是地方財政的主要收入來源

6月4日，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局和人民銀行等四部門發(fā)布了《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》。新的通知要求上海、浙江、安徽等7省市從7月1日起開始試點，自明年1月1日開始，其他省市全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。

由于土地出讓金和地方財政、地方債務(wù)壓力、城投債等密切相關(guān)，市場對此十分敏感，這項政策出臺在業(yè)內(nèi)引起了很大的震動。數(shù)據(jù)顯示，2020年全國土地出讓金總收入為8.4142萬億元，同比增長15.9%。占全國財政收入的46%，占地方財政收入的84.03%。這是自1987年以來，中國土地出讓金收入首破8萬億元，創(chuàng)下土地出讓金收入最高紀錄，也是土地招拍掛收入歷史最高紀錄。

同時，2020年土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅收的五項房地產(chǎn)稅收1.9694萬億元，房地產(chǎn)總收入10.3836萬億元。占全國財政收入的56.77%，占地方財政收入的103.7%。再加上六項房地產(chǎn)相關(guān)稅收，十一項房地產(chǎn)稅收的收入超過2.8萬億元，2020年房地產(chǎn)總收入達到11.2142萬億元。

值得一提的是，三分之二賣地收入主要是來源于一二線城市。2020年，全國300城市土地出讓金總額為5.9萬億元，同比增加16%。14個城市賣地收入超過1000億元，分別是上海、杭州、廣州、南京、北京、武漢、寧波、佛山、成都、重慶、蘇州、西安、深圳、天津。其中，上海、杭州、廣州、南京四城市超過2000億元；北京、武漢等破千億元；福州、無錫、青島、鄭州、東莞超過700億元。

由此可見，對地方政府來說，土地出讓金是地方重要的收入來源，這是長期無法改變的現(xiàn)實利益問題。在一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，土地出讓金的收入和地方稅收是等量齊觀的，部分地方土地財政基本上就是地方財政。

二、不應(yīng)過度解讀土地出讓金劃轉(zhuǎn)制度

土地出讓金是支撐地方社會經(jīng)濟發(fā)展，城市化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。本次新規(guī)只是將原來由地方直接征收的土地出讓金，轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收，只涉及征收主體調(diào)整，并不牽涉所有權(quán)分配的問題。地方對土地財政過度依賴，短期內(nèi)不具備改變這一格局的客觀條件。本次通知明確指出“除征管部門發(fā)生變化外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用和管理等政策，仍按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”?？梢娡恋刎斦杖雽儆诜嵌愂杖氲膶傩圆⑽锤淖?，土地收入屬于政府性基金賬本也沒有改變。非一般預(yù)算收入，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，支出通過地方政府性基金預(yù)算安排。除了將征管責任由原來歸屬地方政府（自然資源部門）移交中央垂直管理的稅務(wù)部門外，其他所有方面都未予改變，不存在是收歸中央財政的問題，還是歸地方使用問題，意味著土地出讓金并未退出歷史舞臺。

土地出讓金由稅務(wù)部門統(tǒng)一征繳，有利于提高稅費征收效率，避免土地出讓金滯后繳納等問題。當前，經(jīng)濟、財政、稅收和房地產(chǎn)行業(yè)等正在發(fā)生深刻的變化，土地出讓金征收主體的調(diào)整，是頂層戰(zhàn)略設(shè)計新方向。對于大型稅基和土地出讓收入這類大型非稅收入的征管而言，集中模式可以更好地利用專業(yè)化分工、資本投入（金稅工程等）等征管優(yōu)勢，這使中央政府比地方政府更可能實現(xiàn)收入征管的成本效率，即以最低成本和差錯率實現(xiàn)及時足額的收入征集與管理。就土地出讓收入而言，集中模式也更可能達成收入征管的責任目標原則。責任目標要求國有土地的實際使用者與管理者對普遍利益負責，拒斥濫用與誤用國土資源謀取狹隘利益。在地方政府可把土地財政制造的風險輕易轉(zhuǎn)嫁和擴散給整個社會時，責任目標就會落空，客觀上要求中央政府實施干預(yù)。收入征管體制的集中化本身就是干預(yù)的明確信號。

三、土地財政包含很大風險

長期以來，土地財政對中國經(jīng)濟社會產(chǎn)生了重要影響。地方政府通過土地收儲、開發(fā)和利用獲得了低成本的巨額收入來源，在大大減輕中央政府的轉(zhuǎn)移支付壓力的同時，也彌補了過于弱勢的地方稅和服務(wù)收費體系造成的收入短缺。土地收入的很大一部分被投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民生服務(wù)領(lǐng)域，推動了地方乃至全國經(jīng)濟社會的發(fā)展。

但是，土地財政也是危險和脆弱的。滾滾而來的“土地橫財”誘發(fā)大量浪費性支出。許多地方政府把大額土地收入投入社會回報很低的用途，比如政績工程與形象工程。失敗或缺失起碼社會回報率的投資項目不僅浪費巨額資源，也誘發(fā)大量腐敗與尋租。另外，盲目與重復(fù)投資造成的投資膨脹催生債務(wù)膨脹，以至地方政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)風險成為系統(tǒng)性風險的主要隱患源，涵蓋財政風險、金融風險和整體經(jīng)濟風險。在整體經(jīng)濟增長放緩、新冠疫情沖擊和財政困難快速加劇的新環(huán)境下，抵御和化解系統(tǒng)性風險成為政府政策極難應(yīng)對的一項核心挑戰(zhàn)。

土地財政還導(dǎo)致地方政府收入基礎(chǔ)的嚴重錯位與扭曲，從公共收費、地方稅和轉(zhuǎn)移支付移向依賴資產(chǎn)，弱化地方政府服務(wù)的角色與職能。在土地財政模式下，地方政府成為國有土地資產(chǎn)及其衍生資產(chǎn)平臺的實際控制者，商業(yè)資產(chǎn)成為決定地方政府績效及其財政命運的主導(dǎo)力量。財政利益與商業(yè)資產(chǎn)的“聯(lián)姻”導(dǎo)致行政權(quán)力蔓延與擴散，以至取代市場機制成為資源配置的決定性力量。

地方政府本質(zhì)應(yīng)是服務(wù)公眾，但土地財政導(dǎo)致地方政府嚴重偏離服務(wù)型政府的形象，成為政府角色與職能的障礙。只有徹底分離產(chǎn)權(quán)控制與收入來源，讓地方財政收入體制與融資機制確立起來，才能使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，維護市場公平的競爭條件。地方政府必須建立穩(wěn)固的財政收入基礎(chǔ)，不應(yīng)把不可持續(xù)的土地等一次性收入當作永久收入，一旦這類收入呈現(xiàn)不可持續(xù)狀況，地方政府便會陷入財政困境。在土地財政下，地方政府在不斷減少土地使用權(quán)的同時，以土地收入作為償債來源的債務(wù)增加，中長期財政狀況將持續(xù)惡化。為改變地方政府對土地財政過度依賴的現(xiàn)狀，亟需對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，從而盡快的達到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的目的，構(gòu)建一個長期穩(wěn)定的良性循環(huán)的市場發(fā)展環(huán)境，消化持續(xù)增長的地方財政赤字。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。