長三角建世界級城市群 上海如何提高首位度

長三角要建成具有全球影響力的世界級城市群，上海的龍頭作用至關重要。當務之急，上海要規(guī)劃和建設上海市域都市圈，加快形成上海城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，彰顯上海市域都市圈能級。

【編者按】日前獲批通過的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》提出，到２０３０年，長三角要全面建成具有全球影響力的世界級城市群。上海社科院郁鴻勝研究員長期致力于區(qū)域發(fā)展和城市規(guī)劃研究，在他看來，長三角城市群發(fā)展規(guī)劃中的一個新亮點是構建“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡化空間格局，而上海能否發(fā)揮龍頭作用至關重要。以下是郁鴻勝在上海交通大學的演講。

今年6月3日，國務院批復了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。城市群發(fā)展是提升國家綜合競爭力的基礎。在我國城市群發(fā)展規(guī)劃中，將國家級的城市群擬定了17個。國家一級城市群有3個：長三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群。國家二級城市群有2個：長江中游城市群、成渝城市群。國家三級城市群有12個。17個城市群的國民生產(chǎn)總值占到了我國國民生產(chǎn)總值的60%，其中，3個一級城市群的經(jīng)濟總量占到了40%。

【“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡化空間格局】

我國“十三五”區(qū)域發(fā)展有三大戰(zhàn)略，即“一帶一路”戰(zhàn)略、京津冀一體化戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，這三大戰(zhàn)略都與城市群發(fā)展有著密不可分的關系。

長江經(jīng)濟帶城市群發(fā)展對長三角城市群發(fā)展有著重要作用。長江經(jīng)濟帶由11個省市的“三大二小”共5個城市群所構成。即由1個國家一級城市群（長三角城市群）、2個國家二級城市群（長江中游城市群、成渝城市群）和2個國家三級城市群（云南的滇中城市群和貴州的黔中城市群）。長江經(jīng)濟帶的經(jīng)濟總量約占全國經(jīng)濟總量的35%左右。其中，長三角城市群由江蘇、浙江、上海和安徽所構成，經(jīng)濟總量約占全國的21%，約13萬億元。長江中游城市群由湖北武漢的“1+8”城市群、湖南的長（沙）、株（洲）、（湘）潭城市群和江西的南昌、鄱陽湖城市群等所組成，GDP約3.7萬億元。成渝城市群由成都部分區(qū)域和重慶所構成，GDP約4.5萬億元。

長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃中的一個新亮點是構建“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡化空間格局。

“一核”是指上海都市核心，起到龍頭帶動的核心作用和區(qū)域中心城市的輻射帶動作用。

“五圈”是指南京都市圈，包括南京、鎮(zhèn)江、揚州三市。杭州都市圈，包括杭州、嘉興、湖州、紹興四市。合肥都市圈，包括合肥、蕪湖、馬鞍山三市。蘇錫常都市圈，包括蘇州、無錫、常州三市。寧波都市圈，包括寧波、舟山、臺州三市。

“四帶”是指滬寧合杭甬發(fā)展帶，依托滬漢蓉、滬杭甬通道，發(fā)揮上海、南京、杭州、合肥、寧波等中心城市要素集聚和綜合服務優(yōu)勢。沿江發(fā)展帶，依托長江黃金水道，打造沿江綜合交通走廊，增強對長江中游地區(qū)的輻射帶動作用。沿海發(fā)展帶，實施陸海統(tǒng)籌，協(xié)調推進海洋空間開發(fā)利用、陸源污染防治與海洋生態(tài)保護。滬杭金發(fā)展帶，依托滬昆通道，連接上海、嘉興、杭州、金華等城市，發(fā)揮開放程度高和民營經(jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢，統(tǒng)籌環(huán)杭州灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，加強與衢州、麗水等地區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，提升對江西等中部地區(qū)的輻射帶動能力。

長三角城市群城市體系是以區(qū)域城市為特征，由“超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市”相結合的現(xiàn)代化城市體系。目前，長三角地區(qū)已經(jīng)形成了五個層次的城市規(guī)模等級序列。在長三角各級城市規(guī)模的等級數(shù)量中，呈現(xiàn)出了相互包容、相互融合和相互滲透的“寶塔型”特點：第一層次為超大城市的上海。在超大型城市的規(guī)模體系中，又形成了若干大城市、中等城市和小城市體系。第二層次為特大城市，在特大城市的規(guī)模體系中又形成了若干中等城市、小城市體系。第三層次包括若干個超過百萬人口和50萬人口以上的大城

市，這些城市的規(guī)模體系中又形成若干小城市、小城鎮(zhèn)體系。第四層次為中等城市，這些中等城市體系中又形成了一批小城市和小城鎮(zhèn)。第五層次為一批小城市。

【長三角城市群規(guī)劃布局有哪些特征】

從整體空間規(guī)劃布局上，長三角城市群體現(xiàn)出以下特征：

一是基本形成了長三角城市群空間布局的基礎設施新格局。長三角城市群從公路時代走向大橋時代、高鐵時代，城市群域的“同城效應”日益顯著。長三角區(qū)域相繼建成滬寧、滬杭、杭寧、同三國道等高速公路。杭州灣大橋和蘇通大橋貫通，滬崇啟大橋、上?？崭酆秃８劢ㄔO，虹橋綜合交通樞紐規(guī)劃和建設、浦東鐵路等沿海大通道系列工程，高等級內河航道網(wǎng)建設等，為實現(xiàn)長三角區(qū)域內聯(lián)動提供了便捷。原先的合肥、南京、上海、杭州、寧波等核心城市形成的“Z”型發(fā)展格局正在發(fā)生新的變化。

二是長三角區(qū)域人口向城鎮(zhèn)集中加速，城市化水平快速提高，公共和社會服務設施明顯改善。長三角區(qū)域農村人口向城鎮(zhèn)轉移趨勢明顯，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大。公共設施和各項社會事業(yè)同步推進，共同發(fā)展。長三角區(qū)域就業(yè)水平和人均收入逐年提高，城鄉(xiāng)收入差距和地區(qū)經(jīng)濟差距相對縮小。長三角地區(qū)高等教育從大眾化階段進入普及化階段。在城市群域的各城市建設中，高起點規(guī)劃、高水平實施，完善醫(yī)療、教育、文化、娛樂、體育等配套設施，構建完善和諧的城市人居環(huán)境態(tài)勢逐步顯現(xiàn)。

三是城市群核心區(qū)域城市體系的規(guī)劃布局上，呈現(xiàn)出特大城市和大城市偏少的扁平狀結構。長三角核心區(qū)域16個地級以上城市中，特大型城市有2個，人口在100萬—300萬之間的城市有5個，人口在50萬—100萬的城市有7個，人口規(guī)模在5萬—50萬的城市有50多個，人口5萬以下的小城鎮(zhèn)有數(shù)百個之多。這些中小城市和小城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平不高，城市功能雷同，城市區(qū)域整體協(xié)調能力較弱。

長三角城市群城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也存在一些問題：

一是長三角城市群的首位城市作用偏弱，城市的首位度偏低。上海的城市首位度只占全國GDP不到5%。與國際發(fā)達國家首位城市占全國的GDP比重相比較，差距較大。如紐約占24%，東京占26%，倫敦占22%，首爾占26%。

二是城市群域的城市功能定位與分工不夠明晰。長三角城市群域各城市之間的文化、歷史、區(qū)位、資源條件存在一定的相似性，長期以來形成各城市的經(jīng)濟同構化，城市的定位和職能分工模糊。長三角城市在產(chǎn)業(yè)分工中未形成梯度層次，制造業(yè)結構嚴重雷同，同質競爭態(tài)勢十分突出。

三是城市群域城鎮(zhèn)體系布局中的產(chǎn)業(yè)仍屬粗放型經(jīng)濟。從目前來看，整體經(jīng)濟尚未擺脫粗放型增長的特征。在長三角城市群域的產(chǎn)業(yè)中，一些產(chǎn)業(yè)結構重、物質消耗量多、對能源依賴性強或污染嚴重的行業(yè)仍占較大比重。

四是行政區(qū)劃的分割成為合理調整城市群域各城市的規(guī)模等級的重要制約瓶頸。行政區(qū)劃導致在資源利用、生產(chǎn)要素配置、產(chǎn)業(yè)布局上，各城市容易各自為政。長三角地區(qū)城鎮(zhèn)分布密度高，諸多地級市和所轄市、區(qū)、縣中心城市空間毗鄰甚至重合，形成連片的城市化地區(qū)。由于行政區(qū)劃分割，相互之間在城市空間拓展、土地資源利用等方面存在矛盾。

【上海歷史上關于都市圈的幾次規(guī)劃】

上海都市圈是指在上海市的行政區(qū)劃范圍內，形成由超大城市、特大城市和大中小城市所組成的城市群。上海都市圈的發(fā)展過程，經(jīng)歷了上百年的發(fā)展歷史，真正人們有意識地規(guī)劃和建設都市圈，重點體現(xiàn)在上海城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，則經(jīng)歷了數(shù)次重大的規(guī)劃和建設。

最早可以追溯到解放前，1946年國民黨政府曾經(jīng)制定了“上海都市計劃”。這一計劃的核心思想是，借鑒歐美國家當時的小城市發(fā)展思路，要將上海中心城市的人口合理地疏散出去。

嚴格來說，解放后至今，上海城鎮(zhèn)體系總共有四次重大思路調整，每一次城鎮(zhèn)體系的戰(zhàn)略規(guī)劃都為上海的城市功能定位和產(chǎn)業(yè)結構調整起到了重要的作用。

上海真正第一次建立符合上海實際發(fā)展的城鎮(zhèn)體系是在1959年。當時國務院將寶山、嘉定、松江等10個縣劃歸上海市。為了加快上海市城鎮(zhèn)的發(fā)展，適應行政區(qū)劃調整以后各區(qū)縣發(fā)展的要求，上海市制定了“上海城市總體規(guī)劃草圖”。這個規(guī)劃草圖中的城鎮(zhèn)體系核心思想是“改造舊市區(qū)，控制近郊工業(yè)區(qū)，發(fā)展衛(wèi)星鎮(zhèn)”。從上世紀60年代初開始，上海提出了建設閔行、嘉定等一批衛(wèi)星城的設想，為上海的城鎮(zhèn)發(fā)展奠定了基礎。這是上海規(guī)劃建設都市圈最早的雛形。

第二次是在1986年10月，國務院正式批復了上海市城市總體規(guī)劃方案。上海第一次由國家認可正式確立了城鎮(zhèn)體系。上海城鎮(zhèn)體系共分為四個層次，即中心城、衛(wèi)星城、縣城和集鎮(zhèn)。設立這樣四級城鎮(zhèn)體系的理由是：中心城是一個獨立的具有城市綜合功能的區(qū)域。衛(wèi)星城明確了7個組團，如寶山鋼鐵、安亭汽車、金山石化、閔行機電、吳涇化工、松江輕工和嘉定科學城。在縣城這個層次，主要是發(fā)展一批建制鎮(zhèn)。這為上海建設都市圈奠定了規(guī)劃基礎。

第三次是在本世紀初。國家批準了1999—2020年上海城市總體規(guī)劃。改革開放以來，上海的外來人口增長速度極快，郊區(qū)城鎮(zhèn)無序發(fā)展。在這一輪的城市總體規(guī)劃中，提出了新的四級城鎮(zhèn)體系。即建設一個中心城、11個新城、22個中心鎮(zhèn)和88個一般鎮(zhèn)。對市域空間帶的5個層次，提出了2000個中心村的概念。這是建設上海都市圈最具約束力的規(guī)劃。

第四次是上海市“十一五”規(guī)劃綱要提出“1966城鎮(zhèn)體系”，重整城鎮(zhèn)建設布局?！?966”具體內容是：1個中心城——上海市外環(huán)線以內的660平方公里左右區(qū)域；9個新城——寶山、嘉定、青浦、松江、閔行、南橋、金山、臨港新城、崇明城橋；集中建設60個左右相對獨立、各具特色、人口在5萬人左右的新市鎮(zhèn)，600個左右中心村。

【上海都市圈發(fā)展的總體布局設想】

長三角要建成具有全球影響力的世界級城市群，上海的龍頭作用至關重要。當務之急，上海要規(guī)劃和建設上海市域都市圈，加快形成上海城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，彰顯上海市域都市圈能級。這是因為，上海作為單個城市，在長三角城市群中發(fā)揮的作用有限。長三角核心區(qū)域的城市群由53個城市組成。在該城市群區(qū)域內，平均每1800平方公里有一座城市，大約70平方公里有一座建制鎮(zhèn)。在總長不超過600公里的滬寧、滬杭、杭甬三條鐵路線上，密布著20座城市，平均每30平方公里有一座城市。值得關注的是，在這個城市群中，上海的集聚和輻射功能絕大部分集中在中心城區(qū)的600平方公里，郊區(qū)的城鎮(zhèn)集聚和輻射力總體很弱。為此，上海要跳出原來城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的思維定勢，從建立世界級城市群的發(fā)展眼光尋找突破點。上海市域都市圈應該構建中心城（特大城市）—大城市—中等城市—小城市的城市等級規(guī)模體系。

上海都市圈中的大、中、小城市與城市行政級別無關，與城市區(qū)位商有關。也就是說，不能再像原來那樣，按照區(qū)縣來平均分配規(guī)劃和建設新城數(shù)量，而是應根據(jù)城市區(qū)位的實際發(fā)展，科學規(guī)劃郊區(qū)的城市數(shù)量和規(guī)模。

未來發(fā)展中，上海都市圈要建設好大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托產(chǎn)業(yè)基地（或工業(yè)園區(qū)）和城市重要基礎設施發(fā)展而成，并且經(jīng)濟實力雄厚，地域空間與發(fā)展?jié)摿^大。主要起著調整城市布局、合理分布產(chǎn)業(yè)、疏解中心城區(qū)工業(yè)和人口的作用，并接納新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是具有綜合服務功能的大城市。

同時，也要建設好中等城市和小城市。中等規(guī)模城市是由市域范圍內分布合理、區(qū)位條件優(yōu)越、經(jīng)濟發(fā)展條件較好、設施條件較齊全、規(guī)模適中的中心鎮(zhèn)等發(fā)展而成的。中等城市人口規(guī)模在30萬—50萬。小城市是城市與農村之間的連接點，為當?shù)鼐用裉峁┥?、生產(chǎn)服務設施。規(guī)劃重點是綜合考慮區(qū)位、交通、資源等條件，在建制鎮(zhèn)基礎上和一般集鎮(zhèn)歸并而

成。小城市人口規(guī)模在5萬左右。

上海都市圈將形成“一核三帶”總體空間布局?！耙缓恕敝干虾Ｖ行某羌巴卣箙^(qū)，形成特大城市。以上海城市功能為核心的中心城市區(qū)域，是上海都市圈的主體功能區(qū)，繼續(xù)保持強大的中心城戰(zhàn)略，提升服務能級，聚焦與現(xiàn)代化國際大都市相匹配的綜合服務功能，將成為上海面向世界的服務經(jīng)濟主導區(qū)域和上海國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運中心功能的核心載體。中心城發(fā)展重點是完善功能、體現(xiàn)繁榮繁華，建設好中央商務區(qū)、市級公共活動中心和楔形綠地，形成“多心、開敞式”布局結構，進一步整合建設用地空間，促進功能轉換升級，有效隔離集中建設區(qū)域，提高區(qū)域環(huán)境質量。

“三帶”主要指沿江蘇（蘇州）、浙江（嘉興）與上海的陸域疆界城市群帶、沿上海長江中下游（南通）的城市群帶和沿杭州灣北岸（舟山）的城市群帶。

沿江蘇（蘇州）、浙江（嘉興）與上海的陸域疆界城市帶，主要帶動嘉定、青浦、松江等新城建設，聚焦發(fā)展重點門戶新市鎮(zhèn)，成為輻射長三角的總部經(jīng)濟功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)和綜合性城市群。沿上海長江中下游（南通）的城市群帶，主要帶動寶山新城、臨港新城、川沙、祝橋等，利用浦東城市空間拓展契機，落實國家戰(zhàn)略，加大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的布局力度，推進國際?？臻T戶樞紐建設，聚焦科技創(chuàng)新，成為國家改革開放的戰(zhàn)略功能區(qū)和先行先試區(qū)。沿杭州灣北岸（舟山）的城市群帶，主要帶動金山新城、南橋新城等，發(fā)揮臨海、近灣優(yōu)勢，加強濱海城市建設，發(fā)展石油化工以及海洋新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使之成為沿海大通道的重要示范區(qū)。

【上海都市圈如何與長三角城市群規(guī)劃協(xié)調】

上海都市圈發(fā)展要在提高長三角城市群首位度的城市作用上，加快經(jīng)濟結構的轉型，以“四個中心”建設為核心，引領長三角城市群域的城市功能定位，統(tǒng)籌城市群域城鎮(zhèn)體系布局規(guī)劃，打破行政區(qū)劃的行政分割，構建科學合理的城市群域各城市的規(guī)模等級體系。

一是高起點編制上海都市圈與長三角城市群聯(lián)動發(fā)展規(guī)劃。上海都市圈規(guī)劃要堅持以國家長三角區(qū)域規(guī)劃為指導，明確長三角區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃，明確區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標，明確城市群的空間結構和發(fā)展方向。重點要體現(xiàn)：跨重要區(qū)域的調控目標，需要統(tǒng)一布局的區(qū)域性重大基礎設施、重要資源開發(fā)，經(jīng)濟社會發(fā)展功能區(qū)劃以及政策措施的統(tǒng)一性等。

二是加快城市群基礎設施一體化建設。在國家長三角區(qū)域規(guī)劃及全國交通發(fā)展規(guī)劃的指導下，統(tǒng)一規(guī)劃布局區(qū)域基礎設施，構建包括公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、港口、空港等互融互通的現(xiàn)代化綜合交通體系，努力實現(xiàn)建設、收費、管理、利益的分享。

三是營造城市群環(huán)境質量的區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作機制。完善三省一市環(huán)境保護工作情況通報制度，開展環(huán)境管理、污染防治、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境科技等方面的合作與交流。聯(lián)合制定區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護合作計劃，聯(lián)合做好黃浦江源頭地區(qū)、太湖流域以及杭州灣的環(huán)境保護，重點加強水資源和海洋環(huán)境保護，共同推進海洋開發(fā)。共同探討酸雨和二氧化硫污染區(qū)域防治途徑，采取措施削減二氧化硫等大氣污染物排放量，逐步降低區(qū)域內酸雨頻率和降水酸度。加強環(huán)境監(jiān)測合作，完善長三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，加強三省一市環(huán)境監(jiān)測工作的合作，及時、準確、完整地掌握區(qū)域環(huán)境質量及其動態(tài)變化趨勢。在總結完善現(xiàn)行排污權交易試點工作基礎上，建立健全排污交易機制，試行以電力行業(yè)和沿江、太湖區(qū)域為主體的多種形式的污染物排放交易機制。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。