地方再次催撤擔(dān)保函 融資平臺(tái)借道PPP項(xiàng)目路徑浮現(xiàn)

李建是一家金融機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，他收到了一份“撤函”。他的判斷是，下半年融資平臺(tái)業(yè)務(wù)的利息將會(huì)大大提高。

8月，中部某市的融資平臺(tái)派人送來一份撤函，這份函件要求李建所在的公司把原來政府部門出具的擔(dān)保函快遞到當(dāng)?shù)氐钠脚_(tái)公司。

李建手里有近100個(gè)融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目，目前提出要求撤函的還不到10個(gè)。

日前，湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府下發(fā)《關(guān)于融資擔(dān)保函作廢的聲明》，宣布所有擔(dān)保函作廢，之后寧鄉(xiāng)縣人民政府認(rèn)為該聲明存在不妥之處，既沒有準(zhǔn)確理解和把握中央政策要求，更沒有說明縣人民政府同時(shí)采取的系列配套落實(shí)措施，嚴(yán)重誤導(dǎo)了社會(huì)輿論，會(huì)議決定立即收回此函。

被聲明作廢的融資擔(dān)保函，就是指出于融資需要，地方政府為融資平臺(tái)出具的各種擔(dān)保、承諾類函件。

經(jīng)歷了上半年的低點(diǎn)，李建判斷未來融資平臺(tái)的融資高峰即將來臨。“43號(hào)文剛出來的時(shí)候，都以為融資平臺(tái)不行了，2015年、2016年時(shí)利息最高可以達(dá)到15%，這是因?yàn)?3號(hào)文沒有嚴(yán)格落實(shí)，2017年的利息已經(jīng)逐漸降到了6%，50號(hào)文和87號(hào)文的出臺(tái)后利息已經(jīng)在提高?！崩罱ㄕf。

“上半年的項(xiàng)目比較少，下半年乃至明年地方政府都會(huì)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這會(huì)使得未來資金的成本上漲。從上半年的6%到現(xiàn)在的8%，我在西南幾個(gè)縣區(qū)的利息報(bào)價(jià)接近11%?！崩罱ǜ嬖V經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

李建認(rèn)為，現(xiàn)在的撤函也就是走個(gè)形式，時(shí)間過了，金融機(jī)構(gòu)不還擔(dān)保函，平臺(tái)也沒辦法。而且現(xiàn)在有些是融資平臺(tái)要求撤函，但是這個(gè)函件是政府出具的，不是出函方要求撤函的。

“我們回復(fù)是可以撤函，要提前還款，對(duì)方回復(fù)是撤函，但是不提前還款。對(duì)地方政府的放債額度是限制的，額度是當(dāng)年財(cái)政收入的20%—30%。2015年都是高成本融資，2017年是要還的，只能借新，金融機(jī)構(gòu)的授信額度用完了，就找地方性的資產(chǎn)交易所或者P2P平臺(tái)?！崩罱ǜ嬖V經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

如何撤函

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者了解到，寧鄉(xiāng)撤函事情并不是孤例，中部某市財(cái)政局在財(cái)政部發(fā)出50號(hào)文之后就開展融資擔(dān)保清理整改工作的通知，還列出了時(shí)間表。

43號(hào)文規(guī)定融資平臺(tái)債務(wù)不再屬于政府債務(wù)，為了能夠融資，政府為融資平臺(tái)出具了各種擔(dān)保、承諾類函件。

2017年財(cái)政部等多部委聯(lián)合發(fā)布了50號(hào)文、87號(hào)文，對(duì)地方違法違規(guī)融資擔(dān)保行為進(jìn)行清理整改，其中地方財(cái)政對(duì)金融機(jī)構(gòu)出具承諾函則是通常做法。財(cái)政部此前披露的幾起地方違法違規(guī)舉債的案例中，財(cái)政出具承諾函的行為并不少見。

43號(hào)文是2014年國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見，50號(hào)文是2017年財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)出的關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知。87號(hào)文是2017年財(cái)政部發(fā)出的關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知。

特別是在50號(hào)文、87號(hào)文發(fā)出后，對(duì)地方政府違規(guī)融資帶來不小的壓力。財(cái)政部先后公布了一批地方政府違規(guī)舉債的處理情況。

例如，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，某中部城市的一份整改內(nèi)容就包括2015年1月1日以來政府及其部門融資擔(dān)保行為，即政府及其部門為融資擔(dān)保出具的各類決議、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示、擔(dān)保函、承諾函、安慰函等情況，重點(diǎn)清理為融資平臺(tái)公司融資提供擔(dān)保的情況。

之后該市列出的計(jì)劃有召開融資擔(dān)保清理整改工作座談會(huì)，之后要求各園區(qū)、融資平臺(tái)以及相關(guān)部門單位對(duì)2015年1月1日以來融資擔(dān)保開展情況進(jìn)行全面清理，并與金融機(jī)構(gòu)核實(shí)。

另外還要求各園區(qū)、融資平臺(tái)公司以及相關(guān)部門單位與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，撤回或置換融資擔(dān)保承諾文件，并明確不得留任何形式的復(fù)印件、掃描件和影印件等材料。

從計(jì)劃表中還可以看到，該市準(zhǔn)備以市人民政府名義函告拒絕配合的金融機(jī)構(gòu)，宣布已經(jīng)出具的擔(dān)保承諾文件無效，制定相關(guān)措施應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的訴訟問題。

一位從事地方債務(wù)管理的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，從法律角度，擔(dān)保法、預(yù)算法規(guī)定地方政府及其部門擔(dān)保是違法的，違法擔(dān)保自始至終無效，而且50號(hào)文件明確指出，督促相關(guān)部門、市縣政府加強(qiáng)與社會(huì)資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。

之后在該市的具體執(zhí)行方案中，要求涉及本地金融機(jī)構(gòu)的一律無條件撤回，對(duì)于不配合的由當(dāng)?shù)劂y監(jiān)分局、人民銀行中心支行約談當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)下發(fā)限時(shí)配合任務(wù)整改書。

對(duì)于該市所在省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不予配合整改的，則要求當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局和人民銀行支行積極對(duì)接省級(jí)相關(guān)部門，必要時(shí)市人民政府出面約談金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。

上述兩類在限時(shí)和約談后不予配合整改的，則與省外金融機(jī)構(gòu)不配合的一樣，由市人民政府發(fā)出《關(guān)于收回出具相關(guān)函件的函》或者解除《關(guān)于相關(guān)函件的通知》。

一家金融機(jī)構(gòu)表示，收到了某市融資平臺(tái)派人送的要求撤函的函件?！芭扇怂偷氖侨谫Y平臺(tái)的函件，而當(dāng)初出具擔(dān)保函的是政府?！鄙鲜鼋鹑跈C(jī)構(gòu)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

擔(dān)保函如何來的

李建告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，1994年分稅制改革后，地方政府依靠融資平臺(tái)去借錢，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，43號(hào)文之前的平臺(tái)借款算政府債務(wù)，在43號(hào)文之后，平臺(tái)借款與政府債務(wù)脫鉤了，此后平臺(tái)的債務(wù)不算政府債務(wù)，但界限并不是很清楚，若是算企業(yè)債務(wù)，做的是政府的基建業(yè)務(wù)，但是若是單純依靠平臺(tái)，做為企業(yè)去融資的話是很難的，因?yàn)橘Y產(chǎn)都是劃撥出來的，這個(gè)時(shí)候就要依靠政府提供信用支出。

一般的做法是出具各種函件，比如納入跨年度財(cái)政預(yù)算，但是沒有人大的決議，只是財(cái)政部門，后來變成財(cái)政安排資金償還，后來變成地方政府出函安排資金來償還，就是協(xié)調(diào)資金來償還，后來無法出函，就讓其他相關(guān)部門，比如住建部門、交通部門出函協(xié)調(diào)資金償還，實(shí)際上這幾個(gè)部門沒有資金，還是財(cái)政部門出錢。

平臺(tái)公司主要是土地的劃撥和其他國有資產(chǎn)的注入，在區(qū)縣這一級(jí)，土地比較難處置，只能做資產(chǎn)，不能帶來現(xiàn)金流，無法進(jìn)行變現(xiàn)，所以以前幾乎每筆平臺(tái)融資都要有擔(dān)保函或者承諾函。

一位地方財(cái)稅人士表示，雖然不少地方政府大干快上很多無效或者低效的項(xiàng)目，或者沒有實(shí)際產(chǎn)出的項(xiàng)目，但是因?yàn)檎鼍邠?dān)保函，所以金融機(jī)構(gòu)就敢放款。知道沒有現(xiàn)金流，就看其他機(jī)構(gòu)有沒有放過貸款。最后各家金融機(jī)構(gòu)比的就是誰最先跑，千萬別成為最后一個(gè)。

從開始的剛性兌付，到現(xiàn)在要求撤銷各種函件，背后的演變就是財(cái)政部對(duì)地方債務(wù)的一系列嚴(yán)格管理。

在50號(hào)文和87號(hào)文的高壓下，擔(dān)心違規(guī)的不止是地方政府，還有金融機(jī)構(gòu)。

借道PPP

李建對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，以前不處罰金融機(jī)構(gòu)的時(shí)候，融資平臺(tái)做假賬、蓋假章，金融機(jī)構(gòu)都承認(rèn)，但是現(xiàn)在不行了，兩邊都會(huì)打板子。

李建給經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)舉了一個(gè)融資平臺(tái)與政府應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓的例子：政府委托平臺(tái)公司建設(shè)學(xué)校，政府回購，形成了平臺(tái)公司對(duì)政府的應(yīng)收賬款，平臺(tái)公司將這筆應(yīng)收賬款賣給金融機(jī)構(gòu)，約定融資到期后，溢價(jià)回購。

這樣應(yīng)收賬款流動(dòng)化，政府成了金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)人。平臺(tái)公司到期后不溢價(jià)回購，金融機(jī)構(gòu)會(huì)找政府，因此已經(jīng)綁定了政府。

43號(hào)文之前，這些應(yīng)收賬款都是真實(shí)的，但43號(hào)文規(guī)定政府不能與平臺(tái)簽委托協(xié)議，因此后面那些協(xié)議或者類協(xié)議就都不合規(guī)了，金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)在只做43號(hào)文之前批復(fù)的項(xiàng)目合同的應(yīng)收賬款。

李建在此輪遭遇到撤函的項(xiàng)目中有一部分平臺(tái)公司采取了提前還款的方式，李建的判斷是主管部門推動(dòng)的存量PPP項(xiàng)目拿到了部分資金后，可以用來償還，也就是存量項(xiàng)目的錢轉(zhuǎn)成了PPP，化解了融資平臺(tái)債務(wù)。

李建說，例如此前有個(gè)醫(yī)院建設(shè)到一半，現(xiàn)在包成PPP項(xiàng)目，總投資十億元，前期投入5億元，改成PPP項(xiàng)目后，融資10億元，就有資金來償還前期的融資；所以現(xiàn)在PPP做得好，融資平臺(tái)不怎么融資了，還會(huì)積極還錢。目前很多項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)已經(jīng)做過融資，再改成PPP項(xiàng)目，就有資金來償還以前的貸款。

（文中李建為化名）

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。