政府基建的口味變了 PPP模式逐漸成為首選

欲贏得買家，賣家需及時(shí)掌握并滿足其“口味”。建設(shè)工程領(lǐng)域也不例外，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。在供給側(cè)改革的不斷深入推進(jìn)下，政府——這個(gè)最大的“買家”“口味”發(fā)生著變化。

“近年，政府層面一改‘建成購買’傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)向‘投資、建設(shè)、經(jīng)營’的綜合開發(fā)建設(shè)模式。”

9月8日，在建筑業(yè)爭(zhēng)議熱點(diǎn)問題研討暨“中國建設(shè)工程爭(zhēng)議解決年度觀察（2017）”發(fā)布會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)布會(huì)）上，建緯（北京）律師事務(wù)所主任譚敬慧表示，為了迎合這種變化，“中國建筑企業(yè)從單一的承包人角色，向‘投資人+承包人+運(yùn)營人’的綜合身份轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，法律層面也要從單純的承包法律關(guān)系，朝著多樣、跨界、復(fù)雜的方向行進(jìn)”。

據(jù)會(huì)議主持、北京仲裁委員會(huì)/北京國際仲裁中心業(yè)務(wù)三處處長(zhǎng)張皓亮介紹，北京仲裁委員會(huì)/北京國際仲裁中心（以下簡(jiǎn)稱北仲）從2013年起每年出版爭(zhēng)議解決觀察報(bào)告，并對(duì)行業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議熱點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)研討。

PPP模式逐漸成為首選

“建筑企業(yè)綜合身份的變化，PPP模式的廣泛滲透，帶來了項(xiàng)目標(biāo)的份額的急劇增加。”譚敬慧在會(huì)上如此指出。

另有專家在發(fā)布會(huì)上提出，現(xiàn)在建設(shè)工程項(xiàng)目標(biāo)的動(dòng)輒上千萬、上億元，然而“建筑業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)特征，其產(chǎn)生爭(zhēng)議的結(jié)果甚至可以直接決定建設(shè)項(xiàng)目主體的命運(yùn)”。

“應(yīng)該把爭(zhēng)議解決本身作為企業(yè)和行業(yè)管理的一部分，避免讓爭(zhēng)議解決結(jié)果蠶食企業(yè)的收入和利潤。”

“說起建設(shè)工程，就不能不提我國的固定資產(chǎn)投資。”譚敬慧在回顧時(shí)說到，我國的固定資產(chǎn)投資從2012年到2016年，呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)。

從2012年到2016年，我國的固定資產(chǎn)投資依次為37.47萬億元、43.65萬億元、50.2萬億元、55.16萬億元和59.65萬億元。

具體到基礎(chǔ)設(shè)施，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：2016年，全國基礎(chǔ)設(shè)施投資118878億元，同比增長(zhǎng)17.4%；2015年，基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力）101271億元，比上年增長(zhǎng)17.2%；2014年，基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力）86669億元，同比增長(zhǎng)21.5%。

在固定資產(chǎn)投資持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的背景下，提振了經(jīng)濟(jì)，也給各地方政府帶來了不小的財(cái)政壓力。

隨著政府公共職能的進(jìn)一步完善，多元化的基本公共服務(wù)，動(dòng)輒上千萬、上億元標(biāo)的額巨大的項(xiàng)目，使得地方財(cái)政支出逐年增長(zhǎng)，凸顯財(cái)政赤字壓力?，F(xiàn)實(shí)因素給了地方政府治理模式轉(zhuǎn)變的壓力和動(dòng)力。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員賈康在接受媒體采訪時(shí)曾指出：“在這樣的大背景下，政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目建設(shè)如雨后春筍，分布在各地各相關(guān)行業(yè)。”

政策方面，2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，嚴(yán)禁地方政府違規(guī)舉債，“堵暗道、通明渠”，PPP模式逐漸成為各地方政府首選。

譚敬慧說：“2014年至2016年被依次稱為‘PPP元年’‘政策年’和‘全面實(shí)施年’。”

然而，“PPP模式并不是單純的融資方式。它是轉(zhuǎn)變政府職能‘去行政化’、吸收社會(huì)資本、實(shí)現(xiàn)投資方式轉(zhuǎn)型、打造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措，目的在于提升基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效應(yīng)。”

譚敬慧表示，建設(shè)工程從項(xiàng)目“代建制”到PPP模式的轉(zhuǎn)變，決定了中國建筑企業(yè)正從傳統(tǒng)單一承包人角色向“投資人+承包人+運(yùn)營人”的綜合身份轉(zhuǎn)變。各地方政府的身份也從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡摺?/p>

“國家層面看，其引導(dǎo)工程建設(shè)未來發(fā)展的過程當(dāng)中，更多地希望承包商能夠加入到規(guī)劃、建設(shè)、投資、運(yùn)營等一體化的融入當(dāng)中，這樣在工程建設(shè)產(chǎn)品的全生命周期會(huì)有一個(gè)比較好的布局和集約的管理。”譚敬慧說。

中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司總法律顧問王書寶指出，關(guān)于PPP模式，現(xiàn)在稍有規(guī)模的施工企業(yè)都在躍躍欲試，但其中不少是為了搶占政策高地，追求短期效益，才一擁而上。

王書寶舉例說道，某建設(shè)企業(yè)在2014年中標(biāo)了四川高速公路PPP項(xiàng)目，但是該項(xiàng)目從2014年到現(xiàn)在接近3年的時(shí)間都沒有開工。該企業(yè)融資出現(xiàn)問題，最后政府終止合同，該企業(yè)承擔(dān)500萬元的違約金。這是施工企業(yè)為了拿項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資，還有對(duì)自身面臨的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足的表現(xiàn)，是施工企業(yè)參與PPP的警醒。

勞務(wù)資質(zhì)審批將取消

“目前，涉及建設(shè)工程爭(zhēng)議案件，數(shù)量總體看增量不高，但是其標(biāo)的額巨大。”北京市仲裁委員會(huì)、北京國際仲裁中心秘書長(zhǎng)林志煒表示。

“2012年至2016年，法院系統(tǒng)審結(jié)涉及建設(shè)工程合同糾紛案件分別為4175件、15590件、68697件、60203件、98174件。”

《中國建設(shè)工程爭(zhēng)議解決年度觀察（2017）》中指出，近3年法院系統(tǒng)涉及建設(shè)工程案件總數(shù)平穩(wěn)，2016年案件數(shù)量漲幅較大。

“從仲裁案件角度，以北仲為例，2012年到2015年工程案件數(shù)量平穩(wěn)，但標(biāo)的額呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2016年所受理的案件標(biāo)的額總量激增。2014年共325件，標(biāo)的額2613萬元；2015年共320件，標(biāo)的額為3015萬元；2016年共357件，標(biāo)的額為6503萬元。”

“除了地價(jià)、建設(shè)規(guī)模等因素外，標(biāo)的額激增與基礎(chǔ)建設(shè)工程領(lǐng)域主要運(yùn)用的PPP模式不無關(guān)系。”林志煒說，項(xiàng)目建設(shè)期一般為兩三年，后期運(yùn)營占據(jù)PPP項(xiàng)目的較大比例，運(yùn)營期很可能是10年甚至30年。因此，無論是政府方還是社會(huì)資本方投入都較為巨大。

2016年是建設(shè)工程領(lǐng)域案件激增的臨界點(diǎn)。

譚敬慧說，從國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》到2016年兩年時(shí)間，PPP領(lǐng)域的一些糾紛也開始逐漸顯現(xiàn)出來了。此外，在PPP以前的BT（我國法律目前已明確禁止使用該模式）項(xiàng)目的“后遺癥”亦開始顯現(xiàn)。政府和行業(yè)內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)此應(yīng)予以高度重視。

《中國建設(shè)工程爭(zhēng)議解決年度觀察（2017）》顯示，高級(jí)人民法院及以上法院涉PPP項(xiàng)目案件數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，2016年高達(dá)25件。其中BT（Build—Transfer）模式在2016年呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，同比上漲45%。

另外，據(jù)譚敬慧介紹，在2012年至2016年各級(jí)法院建設(shè)工程爭(zhēng)議類型案件中，掛靠轉(zhuǎn)包違法分包居于首位（38919件），造價(jià)鑒定案件其次（14361件），第三位是工程質(zhì)量（11470件）。

PPP領(lǐng)域爭(zhēng)議案件，在2014年到2016年間，以合同性質(zhì)（18件）、合同解除（8件）、貸款糾紛（7件）等案件為主。

由此可見，“工程建設(shè)項(xiàng)目更多的是從一個(gè)單純的承包法律關(guān)系向復(fù)雜法律關(guān)系的路子行進(jìn)。”譚敬慧說，因此，對(duì)于建筑行業(yè)的管理、法律規(guī)制的出臺(tái)與實(shí)施要更有力度。

除了近期發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》、關(guān)于《關(guān)于修改〈招標(biāo)投標(biāo)法〉〈招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例〉的決定》（征求意見稿）等文件外，今年初，國辦印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》。

“該文件是具有里程碑意義的。是一個(gè)指導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、綱領(lǐng)性的文件。”原住建部建筑市場(chǎng)監(jiān)督司司長(zhǎng)吳慧娟在會(huì)上指出，文件明確要按照供給側(cè)改革為主線，政府需要進(jìn)一步落實(shí)“放管服”改革，全面提高監(jiān)管水平。

此外，據(jù)吳慧娟透露：“今年我們會(huì)取消勞務(wù)資質(zhì)的審批，讓總承包企業(yè)擁有用工自主權(quán)，工人可以自己組織小微勞務(wù)作業(yè)企業(yè)。逐步做到培訓(xùn)市場(chǎng)化，鑒定權(quán)威化。”

“打官司不能成為取得利潤的工具”

“有句法律的格言叫做‘打官司不能成為取得利潤的工具’。”張皓亮指出，建設(shè)行業(yè)和出版、通信、零售等行業(yè)相比標(biāo)的額極高、風(fēng)險(xiǎn)極大，真正走到對(duì)簿公堂的一步，對(duì)于雙方甚至意味著“生死博弈”。如果建設(shè)行業(yè)、企業(yè)能把爭(zhēng)議解決作為自身運(yùn)營管理的一部分，就能夠極大避免爭(zhēng)議解決結(jié)果對(duì)自身利益造成的侵蝕，同樣能夠避免利用法律取得利益的狀況出現(xiàn)。

譚敬慧指出，除了不斷完善行業(yè)規(guī)制，還有多元化解決爭(zhēng)議的路徑，例如仲裁、調(diào)解和爭(zhēng)議評(píng)審等方式，都是在爭(zhēng)議解決中避免“雪球滾大”，在過程內(nèi)就把矛盾“擊碎”。例如，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》中明確，合作項(xiàng)目爭(zhēng)議可以依法申請(qǐng)仲裁，如果這一規(guī)定能夠通過，對(duì)爭(zhēng)議雙方以及機(jī)構(gòu)仲裁給出了一個(gè)非常好的通道。

追本溯源，想要避免爭(zhēng)議，建設(shè)企業(yè)需要充分考察自己的能力與資質(zhì)的情況下參與項(xiàng)目，避免因?yàn)樽非蠖唐谛б?、拿地、占?xiàng)目等盲目參與而帶來風(fēng)險(xiǎn)。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。