美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)制度的發(fā)展及啟示

對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民收入、保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力具有重要作用

A 作用

2016/2017年度我國(guó)進(jìn)口大豆高達(dá)9200萬(wàn)噸，占全球大豆進(jìn)口總量的64.41%，并且美國(guó)農(nóng)業(yè)部預(yù)估下年度我國(guó)大豆進(jìn)口量將再增加200萬(wàn)噸至9400萬(wàn)噸。在2000年之前，我國(guó)國(guó)產(chǎn)大豆供需平衡，大豆的產(chǎn)量基本上可以滿足國(guó)內(nèi)的食用需求。2000年之后，隨著我國(guó)蛋白需求的增加，大豆壓榨量逐年上升，從2000年的1500萬(wàn)噸上升至目前的8700萬(wàn)噸，增加了近5倍，而國(guó)內(nèi)大豆的種植面積和產(chǎn)量在此期間反而減少了10%左右，巨大的需求被美國(guó)和巴西所填補(bǔ)。

美國(guó)大豆擠占我國(guó)大豆市場(chǎng)，一個(gè)重要原因是美國(guó)的轉(zhuǎn)基因大豆單產(chǎn)水平高，生產(chǎn)成本低，出油率高于國(guó)產(chǎn)大豆，所以國(guó)內(nèi)壓榨企業(yè)更加青睞于物美價(jià)廉的外國(guó)大豆。但不可忽視的是，農(nóng)作物保險(xiǎn)制度在美國(guó)大豆擴(kuò)張種植面積中起到關(guān)鍵的作用。

在1999—2002年間，美國(guó)大豆的平均種植成本為608美分/蒲式耳，而這段時(shí)間CBOT美豆期貨的平均價(jià)格為487美分/蒲式耳，從這個(gè)角度來(lái)看，這三年間美國(guó)種大豆的農(nóng)民平均要虧損121美分/蒲式耳；即使按照1999—2002年間美國(guó)大豆期貨的最高價(jià)602美分/蒲式耳來(lái)算，美國(guó)農(nóng)民依然是虧損的?？墒窃诖似陂g，美國(guó)大豆的種植面積沒(méi)有減少，反而從1999年的2851萬(wàn)英畝增加到2000年的2953萬(wàn)英畝，平均每年增加1.2%?！肮荣v傷農(nóng)”的現(xiàn)象并未在美國(guó)發(fā)生，而這與美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)制度息息相關(guān)。因此，全面分析美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)制度的發(fā)展，對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展有著積極的借鑒意義。

圖為我國(guó)大豆產(chǎn)量與消費(fèi)對(duì)比

圖為我國(guó)大豆壓榨與食用消費(fèi)對(duì)比

圖為中美大豆種植面積對(duì)比

圖為美豆期價(jià)與種植成本對(duì)比

B 發(fā)展階段

美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)是世界上運(yùn)行最成功的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是聯(lián)邦政府進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要工具。美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)制度不斷優(yōu)化和自我完善的過(guò)程可以分為以下三個(gè)階段：

第一階段為發(fā)展萌芽初期(1933年以前)

主要表現(xiàn)為私人主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)，以失敗告終。美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起源于19世紀(jì)末的農(nóng)業(yè)雹災(zāi)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨許多不確定性，如不利的天氣、病蟲(chóng)害等均可影響到農(nóng)作物產(chǎn)量或品質(zhì)。在各種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中，雹災(zāi)的發(fā)生具有不確定性和隨機(jī)性，而損失容易鑒定和確定，因此美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)首先開(kāi)展的是農(nóng)業(yè)雹災(zāi)保險(xiǎn)。此后美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)也嘗試開(kāi)展涵蓋其他風(fēng)險(xiǎn)的多風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)，但是由于缺乏足夠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支撐其確定足夠的費(fèi)率，農(nóng)業(yè)災(zāi)害的巨災(zāi)性使得其難以為繼，最終多風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)以失敗而告終。

第二階段為立法改革時(shí)期(1933—1996年)

主要表現(xiàn)為國(guó)會(huì)立法，政府主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)。在美國(guó)大蕭條時(shí)期，為了穩(wěn)定食品價(jià)格以保證足夠的食物供給，同時(shí)避免私人農(nóng)作物保險(xiǎn)夭折的歷史重演， 1933年美國(guó)通過(guò)了第一個(gè)農(nóng)業(yè)法案——《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，聚焦于穩(wěn)定糧食價(jià)格，提出了基于目標(biāo)價(jià)格的貸款。1938年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法案》，建立了第一個(gè)農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目。國(guó)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立隸屬于美國(guó)農(nóng)業(yè)部的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)實(shí)施該項(xiàng)目的試點(diǎn)，政府直接經(jīng)營(yíng)，給予財(cái)政支持，參與的農(nóng)作物包括大豆、玉米、小麥和棉花等。聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)在隨后的試點(diǎn)期間，存在高經(jīng)營(yíng)成本、不能有效積累足夠的儲(chǔ)備以解決農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失等問(wèn)題。

1973年的《農(nóng)業(yè)與消費(fèi)者保護(hù)法》不再聚焦于穩(wěn)定價(jià)格，而是提出調(diào)整生產(chǎn)模式以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量最大化，鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，農(nóng)業(yè)工業(yè)化生產(chǎn)開(kāi)始出現(xiàn)。盡管法案擴(kuò)充了納入保險(xiǎn)的商品種類(lèi)，項(xiàng)目參與率仍然低于國(guó)會(huì)預(yù)期。截至20世紀(jì)90年代初期，美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目的參與率維持在30%左右，國(guó)會(huì)每年用于災(zāi)害救助補(bǔ)貼上的支出遠(yuǎn)大于農(nóng)作物保險(xiǎn)。

第三階段為日趨成熟時(shí)期(1996年至今)

主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)，私人經(jīng)營(yíng)。1996年頒布的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革法》強(qiáng)調(diào)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)收入，法案旨在結(jié)束政府對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的干預(yù)，在美國(guó)農(nóng)業(yè)部下創(chuàng)建了風(fēng)險(xiǎn)管理局(RMA)，由RMA負(fù)責(zé)管理農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目。將補(bǔ)貼納入到指導(dǎo)方針后，參與率大幅提升，1998年，聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目承保的耕地面積較10年前增長(zhǎng)了3倍。

2000年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了另一項(xiàng)重要立法《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法案》，此法案使得農(nóng)民可以根據(jù)自身需求選擇不同類(lèi)別的保險(xiǎn)產(chǎn)品，包括產(chǎn)量保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)。此外，法案采取提高保費(fèi)補(bǔ)貼水平的方式來(lái)提升農(nóng)戶的參與率。

美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了私企經(jīng)營(yíng)自由競(jìng)爭(zhēng)階段、政府直接參與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)階段，曾受到了參與率低、逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目精算不準(zhǔn)確等難題的困擾，最終形成了由政府宏觀調(diào)控、立法管理、財(cái)稅補(bǔ)貼、私營(yíng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的成熟模式。

C 產(chǎn)品體系

美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展，已經(jīng)形成了種類(lèi)齊全、保障層次多樣化的產(chǎn)品體系，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民收入、保障國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和提升美國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了重要作用。目前，美國(guó)種植中96%的大豆、91%的玉米和66%的小麥均參與了農(nóng)作物保險(xiǎn)。最新的農(nóng)業(yè)法案中政府主要推出兩種主要的保險(xiǎn)：農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障保險(xiǎn)和價(jià)格損失保障保險(xiǎn)，農(nóng)戶可以在播種前在二者中選擇。

價(jià)格損失保障保險(xiǎn)首先設(shè)定參考價(jià)格，如果市場(chǎng)價(jià)格低于參考價(jià)格，保險(xiǎn)公司就向生產(chǎn)者提供參考價(jià)格和年度全國(guó)均價(jià)之間差額的補(bǔ)償，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格12個(gè)月平均值低于參考價(jià)格時(shí)即觸發(fā)，補(bǔ)貼額=補(bǔ)貼率×基礎(chǔ)面積的85%×補(bǔ)貼單產(chǎn)。這個(gè)保險(xiǎn)與1996年美國(guó)農(nóng)業(yè)改革法案設(shè)定的目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)相似，由于大豆、玉米和小麥的價(jià)格已經(jīng)翻番，目標(biāo)價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)。2014年新法案進(jìn)一步調(diào)高目標(biāo)價(jià)，其中玉米從2008年的2.63美元/蒲式耳提高到2014年的3.7美元/蒲式耳、大豆從6美元/蒲式耳提高到8.4美元/蒲式耳、小麥從4.17美元/蒲式耳提高到5.5美元/蒲式耳，提高幅度均為30%以上。但是政府目標(biāo)價(jià)仍低于市場(chǎng)價(jià)，因此美國(guó)農(nóng)民參與程度比較低，他們更青睞參與能夠保證收入的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障保險(xiǎn)。

表為美國(guó)農(nóng)作物目標(biāo)價(jià)(單位：美元/蒲式耳)

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障保險(xiǎn)屬于收入支持政策，當(dāng)實(shí)際收入(即收獲價(jià)格乘上實(shí)際產(chǎn)量)低于保險(xiǎn)金額時(shí)，農(nóng)戶可從保險(xiǎn)公司得到差額部分的賠償。該險(xiǎn)種提供的保障水平較高，與多種風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)的不同之處是，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加導(dǎo)致價(jià)格下降或者產(chǎn)量減少導(dǎo)致收入減少時(shí)，均可以獲得保障。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目提供兩種收入保障方式，縣級(jí)水平農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障和農(nóng)場(chǎng)水平農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障。

縣級(jí)水平農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障主要以縣或者農(nóng)場(chǎng)為單位的最近5年平均單產(chǎn)和全國(guó)最近5年作物年平均價(jià)格作為保險(xiǎn)基準(zhǔn)，再乘以農(nóng)民的保險(xiǎn)比例即得到保險(xiǎn)基準(zhǔn)金額。保險(xiǎn)比例一般為往年平均收成75%以上，隨著參保比例的提升，保費(fèi)也跟著上調(diào)；其中保費(fèi)的60%—65%由政府來(lái)補(bǔ)貼，其余35%—40%的保費(fèi)由合作的商業(yè)保險(xiǎn)公司以及農(nóng)民個(gè)人來(lái)承擔(dān)，因此農(nóng)民的實(shí)際保費(fèi)支出很少。

例如美國(guó)A縣2009—2013年玉米5年平均單產(chǎn)為160蒲式耳/英畝，而這5年間美國(guó)玉米年平均價(jià)格為5.29美元/蒲式耳，該縣2014年風(fēng)險(xiǎn)保障收入為727.90美元/英畝(160×86%×5.29=727.90)。該縣在2014年由于風(fēng)調(diào)雨順，使得玉米平均單產(chǎn)達(dá)到197蒲式耳/英畝，高于5年平均單產(chǎn)的23%，但是2014年全美玉米平均價(jià)格也下跌至3.7美元/蒲式耳，最終該縣2014年實(shí)際收入為728.9美元/英畝(197×3.7=728.9)，高于該縣平均每英畝風(fēng)險(xiǎn)保障收入的727.9美元。因此，該縣農(nóng)民得不到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障保險(xiǎn)的賠付。

農(nóng)場(chǎng)水平農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障是當(dāng)年農(nóng)場(chǎng)收獲收入低于保障收入時(shí)可以獲得補(bǔ)償，保障收入為農(nóng)產(chǎn)品基準(zhǔn)價(jià)格乘以單產(chǎn)再乘以保險(xiǎn)比例。大豆和玉米的基準(zhǔn)價(jià)格以CBOT在2月和10月平均結(jié)算價(jià)作為保價(jià)基價(jià)，以價(jià)格高的那個(gè)月為基準(zhǔn)，所不同的是大豆采用的是11月合約，而玉米采用的是12月合約。

例如美國(guó)A縣保險(xiǎn)比例為往年平均收成的80%，假如單產(chǎn)為50蒲式耳/英畝，2017年大豆基價(jià)為10.19美元/蒲式耳，則農(nóng)作物保證收入407.6美元/英畝(10.19×50×80%=407.6)。假如收獲時(shí)大豆單產(chǎn)為52蒲式耳/英畝，價(jià)格下跌為7.5美元/蒲式耳，則收入為390美元/英畝(52×7.5=390)，參保農(nóng)民每英畝可以獲得17.6美元的補(bǔ)償(407.6-390=17.6)。盡管大豆增產(chǎn)導(dǎo)致價(jià)格下跌，農(nóng)民賣(mài)糧總收入減少，但是由于參與農(nóng)作物保險(xiǎn)，通過(guò)保險(xiǎn)公司的補(bǔ)償依舊可以獲得每英畝407.6美元的收入。反之如果秋收時(shí)大豆減產(chǎn)為35蒲式耳/英畝，當(dāng)時(shí)價(jià)格上漲為11美元/蒲式耳，那么收入為385美元/英畝(35×11=385)，則參保農(nóng)民可以每英畝獲得22.6美元的補(bǔ)償(407.6-385=22.6)。盡管由于大豆減產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)民出售大豆的收入減少，通過(guò)獲得保險(xiǎn)公司的賠付也可以保證穩(wěn)定的收入。

表為2月保險(xiǎn)基價(jià)(單位：美元/蒲式耳)

由于價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性，單靠保險(xiǎn)手段很難對(duì)系統(tǒng)性的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障保險(xiǎn)能同時(shí)對(duì)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)量風(fēng)險(xiǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障的優(yōu)點(diǎn)受到美國(guó)農(nóng)民的歡迎，已成為美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模占比最大的險(xiǎn)種。有了農(nóng)作物收入保險(xiǎn)，不管收成時(shí)的市場(chǎng)情況如何，農(nóng)民都可以放心貸款或出售農(nóng)作物，極大地增強(qiáng)了農(nóng)民耕種的積極性。

D 對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)農(nóng)業(yè)政策也經(jīng)歷了一系列的改革， 2004年為了避免糧價(jià)的大幅波動(dòng)，國(guó)家開(kāi)始以最低收購(gòu)價(jià)糧食，2008年以后為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌，保護(hù)農(nóng)民受益，國(guó)家陸續(xù)對(duì)玉米、大豆、油菜籽和棉花等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策。當(dāng)時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)民收益和糧食產(chǎn)量發(fā)揮了很大作用，但是這種常態(tài)化的政策弊端在最近幾年凸顯出來(lái)。農(nóng)民種植的糧食很多流入國(guó)儲(chǔ)倉(cāng)庫(kù)，財(cái)政補(bǔ)貼壓力增加；同時(shí)下游企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本上升，只能大量進(jìn)口更低價(jià)格的外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品，國(guó)內(nèi)外供需失衡，去產(chǎn)能任務(wù)加劇。

在這樣的背景下國(guó)家開(kāi)始農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，2014年國(guó)家取消棉花與大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)制度，2015年取消菜籽收儲(chǔ)，2016年國(guó)家取消東北三省和內(nèi)蒙古玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)，推行市場(chǎng)化收購(gòu)與目標(biāo)價(jià)補(bǔ)貼新機(jī)制，直接補(bǔ)給生產(chǎn)者。收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)決定，各類(lèi)市場(chǎng)主體自主進(jìn)入到市場(chǎng)收購(gòu)，綜合合理收益、產(chǎn)業(yè)鏈等因素建立補(bǔ)貼機(jī)制。市場(chǎng)化運(yùn)作+目標(biāo)價(jià)補(bǔ)貼，既保護(hù)了農(nóng)民的收益，又降低了下游加工企業(yè)的成本。

目前的農(nóng)業(yè)政策在產(chǎn)量增加導(dǎo)致價(jià)格下跌的情形下有利，但是在農(nóng)作物遇到惡劣天氣導(dǎo)致產(chǎn)量下降時(shí)，就不能有效保護(hù)農(nóng)民的收益。從美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)的發(fā)展歷程看出，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了最初的價(jià)格保險(xiǎn)，然后過(guò)渡到產(chǎn)量保險(xiǎn)，最終優(yōu)化為收入保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，農(nóng)民收入同時(shí)受產(chǎn)量風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的影響。穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收入對(duì)農(nóng)民組織生產(chǎn)、提高生產(chǎn)積極性、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要，未來(lái)穩(wěn)定的收入可以讓農(nóng)民安心地種植生產(chǎn)，同時(shí)也使其容易獲得銀行信貸。

我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品既不屬于產(chǎn)量保險(xiǎn)也不屬于收入保險(xiǎn)，而是根據(jù)農(nóng)作物種植成本決定保險(xiǎn)金額。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正處于從傳統(tǒng)分散的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式向規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變階段，眾多分散化的小農(nóng)生產(chǎn)者與少量規(guī)?；a(chǎn)者并存，這就決定了對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求具有多層次化，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品必須適應(yīng)這種多樣化需求特點(diǎn)，按照先試點(diǎn)成本保險(xiǎn)、再試點(diǎn)產(chǎn)量保險(xiǎn)、最后試點(diǎn)收入保險(xiǎn)的原則逐步推進(jìn)。

對(duì)我國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，收入保險(xiǎn)的發(fā)展具有重要的意義，它能給農(nóng)戶的收入提供最為可靠的保險(xiǎn)保障，將對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要的影響，對(duì)保險(xiǎn)及期貨行業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供創(chuàng)新模式。 

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。