成都實驗的改革邏輯

《中國經(jīng)營報》：成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)進(jìn)行了多年，其現(xiàn)狀如何？

陳家澤：成都市的確權(quán)頒證是從2008年1月份開始的，到2010年底就基本上全部搞完了，后面這幾年做的就是完善的問題。比如原來有些死角，如集體資產(chǎn)的量化，就花了不少時間。原來的集體經(jīng)濟(jì)組織有很多集體資產(chǎn)，如池塘、道路、學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地等，在確權(quán)頒證時，它們沒有像承包地、宅基地、農(nóng)用地那樣進(jìn)行實測與確權(quán)，這些集體資產(chǎn)還是用原來那種大鍋飯的形式，擱在那里，后來全部進(jìn)行了量化。我記得在這兩年的中央一號文件中就曾提到過這個問題，即集體資產(chǎn)需要進(jìn)行量化。

當(dāng)然還做了其他一些與它相關(guān)的工作，比如對于確權(quán)后農(nóng)地承包的“長久不變”?！伴L久不變”要做的話，始終面臨著一個土地調(diào)整的問題。人口是一個變量，土地是一個常量。人口的變動會沖擊這個常量，怎么辦？如果不做“長久不變”，原來的確權(quán)頒證的法律基礎(chǔ)就會被摧毀。成都確權(quán)頒證的一個很重要的創(chuàng)新就是它在做這個。

《中國經(jīng)營報》：在某種意義上講，成都與重慶兩市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的起點都是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的成立，但是后來它們卻又各自往不同的方向進(jìn)行了探索，它們是怎么“分家”的呢？

陳家澤：重慶的地票交易和成都的確權(quán)頒證改革是幾乎同時開始的。成都市在十七屆三中全會閉幕的第二天，就成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，其交易方式類似于重慶地票交易，但是成都不叫“地票”，而是“集體建設(shè)用地指標(biāo)交易”。成都與重慶兩地在指標(biāo)交易這個問題上走的路子是一樣的，但是有一個非常關(guān)鍵的不同，就是重慶在進(jìn)行地票交易的時候，并沒有在全市推進(jìn)確權(quán)頒證，所以說，兩地指標(biāo)交易的基礎(chǔ)是不一樣的。成都的基礎(chǔ)則是確了權(quán)的。

《中國經(jīng)營報》：成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的一個最大亮點應(yīng)該就是它的確權(quán)頒證，當(dāng)時是怎么走向這個方向的呢？

陳家澤：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實驗區(qū)批準(zhǔn)以后，國務(wù)院要求有一個整體實施方案，這就要首先想清楚，國家為什么委托重慶和成都來做這個事。它是一個委托代理關(guān)系，是中央政府委托地方政府來就某一個領(lǐng)域的綜合改革進(jìn)行試驗。在拿到這個試驗區(qū)后，重慶與成都從一開始就對它的認(rèn)識有差異。重慶給國務(wù)院拿出的整體方案的第一稿，我是評審專家，我到重慶參加過評審，他們當(dāng)時考慮的是關(guān)于“一區(qū)兩翼”、農(nóng)民工等問題，我當(dāng)時在會上就說這是你們發(fā)展中的問題，我說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合實驗區(qū)的核心問題是要解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)該要抓住這個“牛鼻子”。它是需要你在“三農(nóng)”領(lǐng)域里邊走出一條綜合配套改革、解決“三農(nóng)”問題的普適性道路，然后再引領(lǐng)全國來做。

為什么要進(jìn)行確權(quán)改革？這里有一個改革的邏輯。為什么會有“三農(nóng)”難題？“三農(nóng)”難題的表現(xiàn)形式是什么？很簡單，它的一個表現(xiàn)形式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率沒有可能在家庭承包制30年改革的基礎(chǔ)上再上新臺階了，要再提高，沒有這個沖動了，因為農(nóng)民沒有激勵了。因此，就必須找到能夠產(chǎn)生更大激勵的一種政策工具，要找到激勵工具來刺激農(nóng)民，從而提高它的生產(chǎn)效率，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

這個激勵工具在哪里呢？從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，終極的激勵來自于產(chǎn)權(quán)。這和后來十八大與十八屆三中全會講的“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”是一脈相承的，但是2008年那個時候我們提出的是“還權(quán)賦能”。還什么權(quán)？就是財產(chǎn)權(quán)。賦什么能？就是農(nóng)民自我發(fā)展自我管理的“自治”的能力。這就需要通過產(chǎn)權(quán)改革來有效地推進(jìn)綜合配套改革，從此發(fā)端，去探索“三農(nóng)”問題解決。

《中國經(jīng)營報》：經(jīng)過這幾年的改革，成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的范本意義已經(jīng)形成。你認(rèn)為在這個改革中，目前還有哪些地方是需要攻堅和突破的？

陳家澤：第一個是關(guān)于宅基地問題。在中央這幾年的幾個一號文件和十八屆三中全會公報里面，關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地，有一些提法，如“同地同權(quán)同價”“建設(shè)用地直接入市”，這已經(jīng)講得很清楚了。這當(dāng)中最重要的就是宅基地問題?，F(xiàn)在要在全國范圍進(jìn)行“新型城鎮(zhèn)化試點”，成都的郫縣是其中的一個，這個試點改革是四大模塊，第二大模塊非常明確，就是宅基地改革。其實關(guān)于這一塊的改革，成都在之前的產(chǎn)權(quán)制度改革中，在做試驗區(qū)的時候，就已經(jīng)觸及到了，也有一些實踐的經(jīng)驗。但在我看來，這個問題的解決，不是自下而上能解決的，因為它動一下，就和成文法相抵觸。

還有一個，就是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)問題。農(nóng)村土地由集體經(jīng)濟(jì)組織所有，使用權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)民可以通過承包取得土地、林地或宅基地。農(nóng)民之所以能取得這個使用權(quán)，是因為他是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?，F(xiàn)在就必須明確成員權(quán)取得的方式，在法律上要有所規(guī)定。2010年前后，成都在雙流縣和大邑縣做過試點，就是固化成員權(quán)，推出“長久不變”?！伴L久不變”的前提是要厘清成員權(quán)，它要有一個時間節(jié)點，比如把2015年12月31日作為時間節(jié)點，戶籍上在冊的集體經(jīng)濟(jì)組織成員是普通成員，這個時間節(jié)點之后新增的成員是特殊成員，兩者的權(quán)利是不一樣的。普通成員權(quán)可以在既有的土地調(diào)整、確權(quán)改革過程當(dāng)中按法律相關(guān)規(guī)定取得物權(quán)，此后，如嫁進(jìn)來的媳婦、新出生的孩子，是特殊成員，是不能“勻”出一部分土地給他們的。

目前，就集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，在全國范圍有兩個模式，一是廣東省，廣東省人大常委會有關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)取得、消滅的規(guī)定，它是自上而下的立法。還有一種，就是成都的試驗，是自下而上的，通過村民議事會來議定，但在試了一段時間以后，就沒有下文了。這個如果不立法，“三農(nóng)”改革特別是確權(quán)改革有可能就會走不動。因為不固化成員權(quán)，就不能做到“長久不變”。解決“三農(nóng)”問題需要做的事情很多，成員權(quán)是個基礎(chǔ)。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。