PPP項目全過程績效管理思考

績效管理是對公共服務(wù)或計劃目標進行設(shè)定與實現(xiàn)，并對實現(xiàn)結(jié)果進行系統(tǒng)評估的過程。從管理學(xué)的角度講，目標確立之后的過程控制是關(guān)鍵，績效管理就是過程控制與事后評價，其目的就是為了更好地完成目標?？冃Ч芾碓谖覈陌l(fā)展最早可追溯到2003年，十六屆三中全會提出建立預(yù)算績效評價體系，從中央到地方積極探索績效管理的實施路徑。2013年十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的系統(tǒng)部署中明確，績效管理作為提高預(yù)算科學(xué)化水平的政府治理工具，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必要手段。2014年修訂發(fā)布，2015年1月1日執(zhí)行的新預(yù)算法中明確將績效作為預(yù)算法基本的管理原則，建立了“花錢必問效，無效必問責”的預(yù)算績效管理理念，要求政府加強預(yù)算績效管理，將績效管理范圍逐步覆蓋五級政府、各級預(yù)算單位和所有財政性資金。2017年黨的十九大對加快建立現(xiàn)代財政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。2018年9月1日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》進一步明確提出了積極開展政府和社會資本合作(PPP)績效管理的要求。

PPP項目績效管理是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，以PPP項目為載體，以績效管理為手段，以實施結(jié)果為導(dǎo)向，以績效提高為目標，對PPP項目預(yù)算資金安排、使用情況實施全過程管理，以控制并節(jié)約項目資金，最大化確保預(yù)算安排資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。目前，PPP實務(wù)中，針對社會資本方以績效付費為目的績效評價、績效考核已經(jīng)為政府和社會資本方廣泛接受，但這僅僅是公共預(yù)算績效管理的一個環(huán)節(jié)，遠遠不能滿足政府及所屬部門在PPP項目立項、執(zhí)行過程中的績效管理活動，為此，我們結(jié)合國家全面推進預(yù)算績效管理的政策文件，提出PPP項目應(yīng)建立全方位、多層次、全過程的績效管理。

從政策層面提供有力依據(jù)

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)給出的PPP定義中明確：“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益……?！?/p>

目前，PPP模式涉及績效管理的部門規(guī)章主要包括：國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)“五、提升專業(yè)能力?？冃гu價。項目實施過程中，加強工程質(zhì)量、運營標準的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結(jié)果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項目實施結(jié)束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進行后評價，評價結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)?！必斦俊墩蜕鐣Y本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)第二十七條“各級財政部門應(yīng)當會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見。”但是我們看到，上述針對PPP項目績效管理出臺的部門規(guī)章中，一是主要針對社會資本方和項目公司開展以激勵相容、按效付費為目標的績效評價和考核，而對政府及所屬部門以資源配置、政府部門履職為目標的績效評價和管理沒有更多提及;二是對PPP項目如何開展績效管理沒有操作層面具體闡述。隨著大量PPP項目落地實施，PPP項目立項決策是否科學(xué)、資源配置是否合理性、部門履職是否到位、預(yù)算資金使用效率是否提升已經(jīng)日益為各級政府、外部監(jiān)督機構(gòu)以及社會公眾所關(guān)注，僅僅針對社會資本方和項目公司開展績效評價與考核，顯然不能實現(xiàn)黨的十九大提出的全面績效管理的目標。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(2018年9月1日)“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目績效管理?！边@個指導(dǎo)意見進一步明確PPP項目應(yīng)該積極開展績效管理。根據(jù)財政部《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》(財預(yù)〔2011〕416號)對績效管理的要求：“逐步建立以績效目標實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。”我們認為，PPP模式廣泛運用于政府投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP項目對應(yīng)的政府支出責任需要納入財政年度預(yù)算和中長期規(guī)劃，PPP項目應(yīng)該納入政府績效管理范疇，建立包括績效目標管理、績效運行管理、績效評價實施管理和評價結(jié)果反饋及運用管理的完整閉環(huán)系統(tǒng)。今天，隨著國家對全面實施績效管理日益重視，現(xiàn)已發(fā)布的相關(guān)政策文件都從PPP項目監(jiān)管和公共財政資金監(jiān)管角度，對PPP項目建立全過程、全方位、多層次、全覆蓋的績效管理模式提供了強有力的支撐依據(jù)。

重要性和緊迫性

PPP項目是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域為實現(xiàn)特定目標而引入社會資本方合作開展項目建設(shè)、運營活動。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心提供數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月末，入管理庫的PPP項目有7749個，累計投資約11.94萬億，其中可行性缺口補助和政府付費項目累計占管理庫項目總數(shù)和累計投資額的90.8%和91.2%，財政資金在支持PPP項目運行中已占有較大的比重，換句話說，絕大部分PPP項目涉及政府支出責任履行需要安排預(yù)算資金，按照“花錢必問效，無效必問責”的預(yù)算績效管理理念，開展PPP項目財政資金預(yù)算績效管理已經(jīng)成為政府績效管理的重要組成部分，這與PPP模式“激勵相容、物有所值”的精髓高度契合。

然而目前，PPP實務(wù)中，無論PPP實施方案，還是PPP合同文本中設(shè)置的績效考核指標體系和付費辦法都只針對政府方對項目公司、社會資本方以“激勵相容、按效付費”為目的的績效評價，從績效管理的層級上，缺失了地方政府及所屬部門以“提高項目供給效率，提高財政資金使用效益和資源有效配置，提升政府部門項目管理和監(jiān)督工作效能”為目的的績效管理活動;從績效管理活動完整性上，缺失了PPP項目總體目標和年度績效目標的設(shè)定和動態(tài)監(jiān)控，缺失了與目標設(shè)定相適應(yīng)的兩個層次的指標體系的構(gòu)建和動態(tài)評價活動;從績效管理結(jié)果運用上，僅體現(xiàn)了按效付費和激勵社會資本方不斷管理創(chuàng)新和持續(xù)提升公共產(chǎn)品或服務(wù)的效率、效果，沒有體現(xiàn)將績效管理結(jié)果作為PPP項目決策、出臺或完善PPP政策文件、對PPP相關(guān)部門進行獎懲和責任人職務(wù)調(diào)整、預(yù)算資金安排等結(jié)果運用上。

此外，即使針對項目公司、社會資本方以“激勵相容、按效付費”為目的的績效評價方面，PPP項目績效管理實務(wù)方面也存在頗多問題，如績效目標缺失、目標設(shè)置不規(guī)范、不清晰;PPP項目涉及的部門、單位績效運行跟蹤職責和內(nèi)容不明確;PPP項目分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標庫尚未建立;績效指標缺乏可比性、部分PPP項目績效評價流于形式;評價結(jié)果沒有真正意義與政府支出責任掛鉤;PPP項目績效結(jié)果對應(yīng)的獎懲、問責機制未完全建立等。這些問題已經(jīng)嚴重影響了PPP項目預(yù)算管理和績效管理工作的推進。

面臨著14、15年甚至16年落地實施的PPP項目陸續(xù)進入運營階段，各級政府將逐步進入PPP項目財政補貼支出期，未來十年，將是PPP項目政府支出責任落實的高峰期，加強PPP項目財政資金預(yù)算績效管理不僅日益變得重要和緊迫，而且PPP項目需要及時研究、補充完善跨層級、多維度績效管理體系，將政府績效管理層次和對項目公司、社會資本方績效考核兩個層次的績效管理活動有機銜接，以同一個PPP項目作為載體，針對PPP項目涉及的相關(guān)方，從不同的角度對其在PPP項目中的職責和義務(wù)，從項目前期立項、PPP模式的引入和審批、社會資本方采購、項目執(zhí)行中的資金投入、執(zhí)行進度、提交產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和效率、項目移交等方面實施全過程、全方位、全覆蓋的績效監(jiān)督和管理，最終通過對績效管理結(jié)果實施問責、獎懲、公式公告等措施，共同推動PPP項目的規(guī)范運行和績效管理成果應(yīng)用的深度和廣度，確保PPP模式規(guī)范運行和可持續(xù)發(fā)展。

比較分析

傳統(tǒng)政府投資項目與PPP模式的項目都屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，并且都需要納入財政預(yù)算績效管理范疇。因此，在開展績效管理的思路、內(nèi)容、方法方面有很多相似之處。對PPP項目而言，其雖然部分資金源于財政，但是投融資、設(shè)計(如委托)、建設(shè)、運營具體工作主導(dǎo)權(quán)是轉(zhuǎn)交給社會資本方的，政府只是作為PPP合同簽約一方、項目公司非控股股東、價格、質(zhì)量監(jiān)管者，與社會資本合作完成項目全生命周期的建設(shè)、運營活動。換言之，PPP模式改變了傳統(tǒng)政府投資項目由政府及所屬部門、單位投資、建設(shè)、運營的狀況，而是由雙方組建的混合制項目公司SPV來具體完成項目投資、建設(shè)、運營工作，政府根據(jù)項目公司提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和效率，依據(jù)績效考核結(jié)果支付對價。由此，PPP模式下的項目預(yù)算績效管理的目的、主體、對象、內(nèi)容、流程較傳統(tǒng)項目預(yù)算績效管理更加復(fù)雜、多維。(如表一)