李成仁:輸配電價(jià)改革邁出實(shí)質(zhì)步伐

中央9號(hào)文件出臺(tái)后，輸配電價(jià)改革作為本輪電力體制改革的核心改革舉措，備受各界關(guān)注。近兩年來(lái)，國(guó)家層面不斷加快推進(jìn)輸配電價(jià)改革，繼深圳之后，2015年上半年國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)了蒙西試點(diǎn)方案，并選取安徽、湖北、寧夏、云南、貴州五個(gè)地區(qū)啟動(dòng)第二批試點(diǎn)。近日,國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)了第二批試點(diǎn)五省的輸配電價(jià)水平，標(biāo)志著輸配電價(jià)改革試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。

當(dāng)前正處于輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的探索期，取得的成果來(lái)之不易。除舊布新、與時(shí)俱進(jìn)，是各界心之所向，然而具體到操作層面，涉及到關(guān)系國(guó)計(jì)民生的電力行業(yè)如何科學(xué)發(fā)展的深層次問(wèn)題，卻也具有相當(dāng)難度?？梢哉f(shuō)，輸配電價(jià)改革過(guò)程中每一步、每一個(gè)改革成果都凝聚著有關(guān)各方極大的改革智慧和心血。

改革取得的重大進(jìn)展

一是建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨(dú)立輸配電價(jià)體系的改革目標(biāo)基本達(dá)成共識(shí)。形成保障電網(wǎng)安全運(yùn)行、滿足電力市場(chǎng)需要的輸配電價(jià)形成機(jī)制。還原電力商品屬性，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，核定電網(wǎng)業(yè)務(wù)準(zhǔn)許總收入和分電壓等級(jí)輸配電價(jià)，明確政府性基金和交叉補(bǔ)貼，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。健全對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的約束和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)改進(jìn)管理，提高效率。

二是形成了試點(diǎn)先行、健全機(jī)制、因地制宜的改革原則。輸配電資產(chǎn)龐大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，歷史遺留的問(wèn)題多，各地情況千差萬(wàn)別。堅(jiān)持試點(diǎn)先行、積極穩(wěn)妥的原則，在條件相對(duì)較好、矛盾相對(duì)較小、地方政府希望先行的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)?？紤]到各地區(qū)實(shí)際情況，允許在輸配電價(jià)核定的相關(guān)參數(shù)、總收入監(jiān)管方式等方面適當(dāng)體現(xiàn)地區(qū)特點(diǎn)。并達(dá)成了電價(jià)改革要制度先行，制訂和完善輸配電成本監(jiān)審、價(jià)格管理辦法，建立健全對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的激勵(lì)和約束機(jī)制，制度和辦法要明確、具體、可操作。

三是初步建立了輸配電價(jià)機(jī)制。具體包括以三年為監(jiān)管周期的事前監(jiān)管機(jī)制；以有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，實(shí)施準(zhǔn)許總收入與價(jià)格結(jié)構(gòu)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制；區(qū)分存量和增量的成本核定機(jī)制；輸配電價(jià)平衡賬戶盈虧超過(guò)當(dāng)年輸配電準(zhǔn)許收入（目前為6%）時(shí)的調(diào)整機(jī)制。此外，對(duì)平衡賬戶機(jī)制、電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量、電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)績(jī)效的激勵(lì)和約束機(jī)制，以及企業(yè)誠(chéng)信評(píng)估機(jī)制，也作了制度上的安排。

四是建立了輸配電成本監(jiān)管機(jī)制。結(jié)合電網(wǎng)實(shí)際，研究出臺(tái)了《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，填補(bǔ)了網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷行業(yè)成本監(jiān)審的制度空白，為輸配電價(jià)核定提供了重要制度依據(jù)、奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

亟須解決的問(wèn)題

一是“建機(jī)制”和“控水平”均衡問(wèn)題。中央政府更強(qiáng)調(diào)輸配電價(jià)改革在于建立合理的輸配電價(jià)機(jī)制?！秶?guó)家發(fā)展改革委關(guān)于貫徹中發(fā)[2015]9號(hào)文件精神，加快推進(jìn)輸配電價(jià)改革的通知》（發(fā)改價(jià)格[2015]742號(hào)）文件中即已明確在輸配電價(jià)核定過(guò)程中，既要滿足電網(wǎng)正常合理的投資需要，保證電網(wǎng)企業(yè)穩(wěn)定的收入來(lái)源和收益水平，又要加強(qiáng)成本約束，對(duì)輸配電成本進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)審，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理，提高效率。而地方政府在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不太景氣的情況下，更傾向于降低電價(jià)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二批試點(diǎn)地區(qū)多數(shù)為資源省份，電網(wǎng)歷年來(lái)承受了降低電價(jià)的壓力，成本空間并不寬裕，甚至部分電網(wǎng)連年虧損，也毫無(wú)例外要求進(jìn)一步降低電價(jià)。此外，在電力市場(chǎng)改革過(guò)程中，也出現(xiàn)了部分地方政策以降價(jià)為目的，干預(yù)大用戶直接交易，變相進(jìn)行電價(jià)優(yōu)惠等做法，甚至個(gè)別地區(qū)，在輸配電價(jià)改革還沒(méi)有實(shí)施，配電價(jià)格如何制定還沒(méi)有明確的情況下，單獨(dú)劃出一塊價(jià)區(qū)實(shí)施優(yōu)惠電價(jià)的情況，導(dǎo)致各項(xiàng)改革政策本身難以協(xié)調(diào)。

二是完善的輸配電價(jià)體系建設(shè)問(wèn)題。目前，社會(huì)各界對(duì)建立完善的輸配電價(jià)體系的認(rèn)識(shí)還不盡到位，普遍認(rèn)為輸配電價(jià)改革就是要單獨(dú)核定輸配電價(jià)水平，并能夠用于電力市場(chǎng)運(yùn)作即可，拋棄現(xiàn)行兩部制、分時(shí)等合理的價(jià)格制度，將導(dǎo)致電力資源使用的極大浪費(fèi)，并影響電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，電力市場(chǎng)化國(guó)家均建立了獨(dú)立的共用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)價(jià)格、專項(xiàng)服務(wù)價(jià)格以及終端輔助服務(wù)價(jià)格等合理完整的輸配電價(jià)體系，同時(shí)輸配電價(jià)以兩部制或者三部制為核心，進(jìn)行較為細(xì)致的用戶細(xì)分，同時(shí)允許用戶自愿選擇分時(shí)、可中斷等價(jià)格制度。在高電壓等級(jí)，還會(huì)采取節(jié)點(diǎn)法等反映位置信號(hào)的輸配電價(jià)定價(jià)方式。當(dāng)前我國(guó)輸配電價(jià)體系尚不完善，沒(méi)有獨(dú)立的專項(xiàng)接入價(jià)、共用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)價(jià)格和終端輔助服務(wù)價(jià)格，難以滿足市場(chǎng)化的要求。而建立科學(xué)合理的輸配電價(jià)體系，需要綜合考慮各種因素，是一項(xiàng)非常復(fù)雜艱難的工作，如果對(duì)建設(shè)完整的輸配電價(jià)體系認(rèn)識(shí)不到位，將會(huì)極大影響我國(guó)輸配電價(jià)改革和電力市場(chǎng)化改革成效。

三是政府部門(mén)監(jiān)管目標(biāo)協(xié)同問(wèn)題。目前我國(guó)對(duì)電網(wǎng)的監(jiān)管職能分散于國(guó)家發(fā)改委、能源局、國(guó)資委等各個(gè)政府部門(mén)和專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成多主體管理的格局。

由于各部門(mén)監(jiān)管目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致改革中部分監(jiān)管政策難以統(tǒng)籌銜接，電網(wǎng)企業(yè)要同時(shí)實(shí)現(xiàn)控制價(jià)格水平、加大電網(wǎng)投資、提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效等多重目標(biāo)，協(xié)調(diào)難度較大。

幾點(diǎn)建議

一是將改革目標(biāo)統(tǒng)一到建立科學(xué)合理的電價(jià)機(jī)制上。改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均應(yīng)統(tǒng)一到建立科學(xué)的輸配電價(jià)機(jī)制，在滿足電網(wǎng)正常合理的投資需要，保證電網(wǎng)企業(yè)穩(wěn)定的收入來(lái)源和收益水平基礎(chǔ)上，建立約束與激勵(lì)并存機(jī)制，單方面強(qiáng)調(diào)約束機(jī)制不僅不利于企業(yè)發(fā)展，還將影響電力市場(chǎng)的效率和電力用戶的利益。

二是加快推動(dòng)完善的輸配電價(jià)體系建設(shè)。在省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全由省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)、專項(xiàng)服務(wù)價(jià)格、輔助服務(wù)價(jià)格構(gòu)成的輸配電價(jià)體系。近期要盡快研究用戶負(fù)荷率電價(jià)、電價(jià)交叉補(bǔ)貼的解決方法和途徑以及有利于發(fā)電廠公平競(jìng)爭(zhēng)的接入價(jià)機(jī)制。中遠(yuǎn)期則應(yīng)進(jìn)一步完善省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)價(jià)格，在高電壓等級(jí)上引入反映地理位置、輸電阻塞等情況的價(jià)格信號(hào)，鼓勵(lì)電源、用戶合理選址，優(yōu)化電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高整個(gè)電力系統(tǒng)的運(yùn)行效率；專項(xiàng)服務(wù)價(jià)格，則應(yīng)在用戶側(cè)出臺(tái)接出價(jià)政策，促進(jìn)公平負(fù)擔(dān)；輔助服務(wù)價(jià)格，要引入市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家和地方、以及政府各級(jí)部門(mén)的橫向和縱向統(tǒng)籌銜接，分解落實(shí)相關(guān)部門(mén)在電力改革工作中的責(zé)任。

縱向上建立問(wèn)題的反饋和糾偏機(jī)制?？紤]到電力體制改革工作的復(fù)雜性，為有效防范改革風(fēng)險(xiǎn)、避免改革出現(xiàn)反復(fù)和偏離初衷，各省在制定電力體制改革試點(diǎn)方案和改革實(shí)施的過(guò)程中，需要進(jìn)一步加強(qiáng)工作聯(lián)系、健全工作機(jī)制，主動(dòng)與國(guó)家有關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通匯報(bào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正可能存在的問(wèn)題，做到上下貫通，形成合力，確保9號(hào)文及其配套文件的貫徹落實(shí)和有效實(shí)施。橫向上要建立各部門(mén)間協(xié)同機(jī)制。根據(jù)改革配套文件中明確的各部門(mén)職責(zé)分工，加強(qiáng)國(guó)家發(fā)改委、能源局、國(guó)資委等監(jiān)管政策的統(tǒng)籌銜接，建立和諧的改革環(huán)境，保障改革走得更快、更穩(wěn)、更有成效。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。