“三權分置”激蕩農村土地制度改革春潮

日前，中辦、國辦印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。在國務院的新聞發(fā)布會上，農業(yè)部部長韓長賦全面解讀了“三權分置”這一農村改革的重大創(chuàng)新。改革開放之初，實行家庭聯產承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，此為“兩權分離”；現順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權再分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”的格局。

土地“三權分置”改革是我國農村改革的又一重大制度創(chuàng)新，是農村基本經營制度的自我完善，有助于破解我國農地細碎化等農業(yè)現代化、集約化經營所遇到的瓶頸，對提升農業(yè)生產力具有非凡的意義。

合適的產權安排是生產資源得以有效使用和優(yōu)化配置的先決條件。我國實施家庭聯產承包責任制，本質上就是對現代產權中的所有權和使用權進行有效分離。產權制度的不同，帶來了經濟績效上的巨大差異。1978年11月24日，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民簽下“生死狀”，將村內土地分開承包，第二年糧食總產量達66噸，相當于全隊1966-1970年5年糧食產量的總和。1980年5月31日，鄧小平在一次重要談話中公開肯定了小崗村的做法。1982年1月1日，中國共產黨歷史上第一個關于農村工作的一號文件正式出臺，明確指出包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制。毫不夸張地說，正是產權制度的激勵，賦予農民以長期而有保障的土地承包經營權，調動了農民的積極性，才使中國徹底擺脫了挨餓的命運，并因此創(chuàng)造了令世人矚目的奇跡：用世界上7%的土地養(yǎng)活世界上22%的人口。

隨著經濟社會迅速發(fā)展，我國農地產權遇到了頗大挑戰(zhàn)。一是“溫飽型”農業(yè)已經不能滿足農民進一步富裕的愿望，極度細碎化的農地限制了農業(yè)生產率的提升。此前，一些地方曾希望用“小塊并大塊”的模式破解農地細碎化問題，但推進困難；二是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，大量農民流轉到了非農領域，將土地流轉給他人經營，承包主體與經營主體分離。農業(yè)部公布的數據表明，截至今年6月，全國2.3億農戶中，流轉土地的農戶超過7000萬，比例超過30%，一些地區(qū)甚至超過了50%。根據農村生產力與生產關系出現的新矛盾，在深入調查研究的基礎上，中央實事求是地作出決策，決定將以前“兩權分離”的體制，轉變?yōu)?ldquo;三權分置”新體制。

“三權分置”開辟了中國特色新型農業(yè)現代化的新路徑。原來的承包經營權被一分為二后，承包權還是歸農民，經營權則可以流轉（包括流轉給非農戶）。如果有農民不太善于利用現代企業(yè)理念和方法來經營土地，則可以將農地的經營權交給能夠使土地效用最大化的企業(yè)或個人，增加當事雙方和全社會的經濟福利。未來，農地抵押到底是附加在承包權上還是經營權上？農業(yè)補貼到底是補貼承包權還是經營權？這都是跟農民息息相關的問題。

“三權分置”在堅持土地集體所有權的前提下，穩(wěn)定了農戶承包權，放活了土地經營權，為引導土地經營權有序流轉，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，推動現代農業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎。它使農村生產關系適應了生產力進一步發(fā)展的客觀需要，有望最大程度地解放農村生產力。

需要提醒的是，農地改革牽涉面廣，涉及廣大農民安身立命的長遠利益，復雜而敏感，需妥善處理好各方利益及權利邊界，亦需要更細化的政策安排。農地改革寧可慢一點穩(wěn)一點，也切莫因為心急而走偏。

備注：數據僅供參考，不作為投資依據。