頂層設(shè)計公布 新一輪機(jī)構(gòu)改革力度空前

黨和國家機(jī)構(gòu)改革如何安排是今年全國兩會的一個重要看點，新華社4日公布的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》(下稱《決定》)掀開了此次改革的第一層面紗。

　　十三屆全國人大一次會議4日舉行新聞發(fā)布會，大會發(fā)言人張業(yè)遂介紹，本次會議5日上午開幕，20日上午閉幕，共10項議程。其中一個重要議程便是審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。

　　機(jī)構(gòu)改革將涉及哪些領(lǐng)域、哪些部門，怎么改、如何推進(jìn)，一直都是各方關(guān)注的焦點。而與這些話題相關(guān)的則是中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議數(shù)日前審議通過的兩份重要文件，分別是上述剛剛公布的《決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》(下稱《方案》)。

　　雖然《方案》尚未露臉，但超萬字的《決定》詳細(xì)列明此次機(jī)構(gòu)改革的背景、指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則和實施路徑，并明確涉及監(jiān)察、財稅、金融、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市場監(jiān)管和執(zhí)法體制等多個領(lǐng)域，并提出，“統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，是加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的必然要求”。

　　國家行政學(xué)院教授汪玉凱告訴第一財經(jīng)記者，這次機(jī)構(gòu)改革與此前不太一樣，力度空前。

　　監(jiān)察委是中國特色反腐敗工作機(jī)構(gòu)

　　“力度空前”首先體現(xiàn)在范圍廣。根據(jù)《決定》，此次機(jī)構(gòu)改革涉及黨、政府、人大、政協(xié)、司法機(jī)構(gòu)、群團(tuán)、事業(yè)單位等各個層面，屬于全方位改革。其次，這次既涉及行政體制改革，也涉及政治體制改革，且行政體制改革和政治體制改革融合交叉。比如，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。

　　張業(yè)遂4日在談到制定監(jiān)察法、設(shè)立監(jiān)察委的重大意義時說，深化國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是國家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計。

　　《決定》指出，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。深化黨的紀(jì)律檢查體制改革，推進(jìn)紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。健全黨和國家監(jiān)督體系，完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機(jī)制，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

　　“國家監(jiān)察委員會就是中國特色的反腐敗工作機(jī)構(gòu)。國家監(jiān)察委會同中央紀(jì)委合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)。監(jiān)察法就是反腐敗國家立法。”張業(yè)遂說，通過制定監(jiān)察法，實施制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，把實踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗上升為法律制度，對加強黨對反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)察體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

　　張業(yè)遂介紹，十二屆全國人大常委會貫徹黨中央決策部署，兩次作出國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。去年，全國人大常委會兩次審議監(jiān)察法草案，通過中國人大網(wǎng)征求社會公眾意見，認(rèn)真研究、吸收了社會各方面的意見建議，提請本次大會審議，確保制定好這部重要的法律。

　　優(yōu)化健全金融監(jiān)管

　　根據(jù)《決定》，此次機(jī)構(gòu)改革必須堅持問題導(dǎo)向，優(yōu)化黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，加強相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。

　　汪玉凱表示，此次改革明確了黨政機(jī)構(gòu)職能相近的部門合并設(shè)立或合署辦公，另一部分是黨的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)有職能相近也會整合。比如政府部門中，光市場監(jiān)管就涉及工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門，文化職能則涉及文化部門、廣電部門、新聞出版部門等，農(nóng)業(yè)和水利、國土資源和環(huán)保有些職能交叉，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會均涉及金融監(jiān)管，下一步這些部門有可能重組整合，優(yōu)化職能配置。

　　金融監(jiān)管體制改革一直備受矚目?！稕Q定》指出，加強和優(yōu)化金融管理職能，增強貨幣政策、宏觀審慎政策、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)性，優(yōu)化金融監(jiān)管力量，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，維護(hù)國家金融安全。

　　多年的金融混業(yè)經(jīng)營使得金融系統(tǒng)內(nèi)部蘊藏巨大風(fēng)險。央行研究局局長徐忠日前撰文稱，國內(nèi)外經(jīng)驗表明，分業(yè)、碎片化的監(jiān)管體制下，僅有頂層協(xié)調(diào)，缺乏宏觀審慎管理與系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范的統(tǒng)籌把總，風(fēng)險防控依然無力無效。

　　全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民4日在接受媒體采訪時表示，在各類風(fēng)險中，最重要的就是金融系統(tǒng)本身的風(fēng)險。首先要控制貨幣總量和信貸增量，同時要補齊監(jiān)管短板，加強監(jiān)管。

　　金融監(jiān)管體制改革的迫切性早已引起了國家最高層面的關(guān)注，在金融去杠桿中，協(xié)同監(jiān)管的趨勢已呼之欲出。

　　事實上，機(jī)構(gòu)改革層面已有實際動作。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議明確，成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(下稱“金融委”)。

　　目前金融委的管理架構(gòu)尚未揭開神秘面紗，但來自專家學(xué)者的討論使其面目逐漸清晰。徐忠在上述文章中也指出，以矩陣式管理充實金融委，此為“金融監(jiān)管體制改革的最優(yōu)選擇”。楊偉民日前對第一財經(jīng)記者表示，不會簡單效仿某一個國家的模式，“并不是會有一個最好的模式，只會有一個最適合一個國家的模式。”對于最終的改革方案，他稱“兩會后會有結(jié)果”。

　　多領(lǐng)域改革給出頂層設(shè)計

　　除了金融領(lǐng)域，在優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置方面，《決定》針對“完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制”、“改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制”和“完善公共服務(wù)管理體制”等領(lǐng)域，也給出了明確的頂層設(shè)計。

　　《決定》指出，改革和理順市場監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加強監(jiān)管協(xié)同，形成市場監(jiān)管合力。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置。減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉。完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，加強執(zhí)法監(jiān)督，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

　　長期研究食藥監(jiān)管體制的國家行政學(xué)院社會和文化教研部副教授胡穎廉前不久曾對第一財經(jīng)表示：“可嘗試考慮大健康、大市場監(jiān)管并行的新模式。藥品、醫(yī)療器械、特殊食品作為高風(fēng)險品種納入大健康范疇，普通食品安全工作劃歸大市場監(jiān)管領(lǐng)域。”

　　“完善公共服務(wù)管理體制”也是本輪機(jī)構(gòu)改革的重點之一。《決定》指出，健全公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。政府職能部門要把工作重心從單純注重本行業(yè)本系統(tǒng)公共事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向更多創(chuàng)造公平機(jī)會和公正環(huán)境，促進(jìn)公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜，促進(jìn)全社會受益機(jī)會和權(quán)利均等。

　　一位研究社會保障的人士認(rèn)為，當(dāng)前社會保障領(lǐng)域中的改革確實存在政出多門、難以協(xié)調(diào)的情況，“比如城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險整合直到現(xiàn)在還難以實現(xiàn)管理機(jī)制的統(tǒng)一。”

　　另一位社保研究人士則表示，希望通過對社保領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的重新整合來打破現(xiàn)在社保改革尤其養(yǎng)老保險改革中出現(xiàn)的利益格局難以打破的問題。

　　我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實。

　　此次《決定》不僅提出，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)，還明確，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)“多規(guī)合一”，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合。

　　《決定》還提出合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，在保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)下，賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，除了將更多的經(jīng)濟(jì)社會管理事項下放給地方外，還允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。

　　汪玉凱表示，在一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，這問題很嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)林立，行政成本高，國家財政負(fù)擔(dān)重。這次改革要求地方不簡單照搬上級機(jī)關(guān)設(shè)置模式，根據(jù)地方實際情況整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，既允許由一個基層機(jī)構(gòu)承接多個上級機(jī)構(gòu)的任務(wù)，也允許“多對一”，由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個上級機(jī)構(gòu)請示匯報，“這很關(guān)鍵。”

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。