顧雷：從上海地方金融監(jiān)管條例新舊對比看監(jiān)管五大變化

2020年04月10日，上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第二十次會議正式通過《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）（2020年07月01日施行）。

《條例》共6章43條，內容包括立法適用范圍、市區(qū)兩級監(jiān)管職責、地方金融組織行為規(guī)范、監(jiān)管管理措施以及風險防范與處置等。

與2019年12月19日向社會征求意見的《上海市地方金融監(jiān)督管理條例（草案）》（以下簡稱《草案》）相比，《條例》部分條款有了明顯變化，發(fā)現(xiàn)地方金融監(jiān)管更加突出“強監(jiān)管，防風險，促發(fā)展”立法取向，考慮了地方金融組織各行業(yè)發(fā)展不平衡、差異性較大特點，體現(xiàn)出當前地方金融監(jiān)管的協(xié)調主基調，強化地方金融組織行為規(guī)范，透露出監(jiān)管層對地方金融監(jiān)管的未來立法走勢。

第一、增加了央地協(xié)調機制相關內容

《條例》第四條增加了央地金融工作的協(xié)調內容，強調地方金融監(jiān)管機構必須與“國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室地方協(xié)調機制在金融監(jiān)管、風險處置、信息共享和消費者權益保護等方面的協(xié)作”。也就是說，地方人民政府應當加強對本地區(qū)地方金融工作的組織領導，在國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室地方協(xié)調機制和市金融工作議事協(xié)調機制下開展相關工作，建立起金融工作議事協(xié)調機制，健全地方金融監(jiān)督管理機制，不斷完善地方金融監(jiān)督管理體系，落實地方金融監(jiān)督管理職責，做好金融風險防范與處置工作，統(tǒng)籌地方金融改革與風險防范事項。

第二、理順各級政府及金融部門工作關系

《條例》第三十條明確了地方人民政府為地方行政區(qū)域內防范和處置非法集資工作第一責任人，地方金融管理部門應當會同有關部門、中央金融監(jiān)管部門派出機構，負責制定風險突發(fā)事件應急處置預案，組織、協(xié)調、督促相關部門做好對非法集資活動的監(jiān)測預警、性質認定、案件處置等工作，對非法從事地方金融業(yè)務活動開展風險防范工作，維護社會穩(wěn)定。

需要強調的是，《條例》首次明確了中央金融監(jiān)管部門定位，規(guī)定金融機構、地方金融組織以外的企業(yè)不得從事或者變相從事法定金融業(yè)務活動。這一點超越了《草案》規(guī)定。這種變化說明監(jiān)管部門對擅自設立地方金融組織或者非法從事地方金融組織業(yè)務活動的否定態(tài)度，要求地方人民政府建立金融工作議事協(xié)調機制，明確了法律責任，建立健全地方金融監(jiān)管機制，加強金融風險防范。

第三、強調重大事件報告的及時與精準

《條例》第十五條提出，地方金融組織發(fā)生重大事件發(fā)生后二十四小時內向地方金融管理部門報告，同時新增“市地方金融監(jiān)管部門應當制定重大風險事件報告的標準、程序和具體要求，并向社會公布”條款?？梢?，相比《草案》原先規(guī)定的“四十八小時”規(guī)定，《條例》縮短了一倍的時間，可見新版更強調在地方金融組織發(fā)生流動性困難、重大待決訴訟或者重大負面輿情、主要負責人下落不明或者接受刑事調查以及群體性事件等重大風險事件報告的及時性。

同時，《條例》提高了地方金融監(jiān)管部門報告重大風險事件的認定標準、程序要求和文件范圍，確立審慎經(jīng)營、營銷宣傳、經(jīng)營信息報送和重大風險事件報告等制度。例如，《條例》第六條增加了“定期分析研判金融風險狀況，提出風險預警和處置建議”表述，第十四條又提出“地方金融組織應當定期通過監(jiān)管平臺向地方金融管理部門報送材料”，十分詳盡。這透露出監(jiān)管部門對地方金融風險的關注度繼續(xù)提高，對地方金融風險報告制度今后可能會更加詳細，報送材料更加嚴格，依托形式要件與實質要件并重原則開展對地方金融組織業(yè)務活動及其風險狀況的分析、評價和監(jiān)管。

第四、加大地方金融監(jiān)管機構權力

首先是地方金融監(jiān)管部門有權制定實施細則?！稐l例》第十九條賦予地方金融監(jiān)管部門“制定和實施相應的監(jiān)管細則和監(jiān)管標準的權力”。這就意味著，未來全國地方金融監(jiān)管機構可以根據(jù)各個省市自治區(qū)金融市場具體情況，制定相應的地方金融監(jiān)管細則，有權認定金融機構規(guī)范與否的具體標準，有權制定配套監(jiān)管細則的立改廢釋等相關規(guī)范性文件，強化各項配套措施的銜接與落地。

其次，加大地方金融機構現(xiàn)場執(zhí)法權?！稐l例》第二十一條規(guī)定，經(jīng)市地方金融監(jiān)管部門負責人批準，對可能被轉移、隱匿或者損毀的文件資料、電子設備等證據(jù)材料，以及相關經(jīng)營活動場所、設施，可以予以查封、扣押。這賦予了地方金融監(jiān)管機構一定的執(zhí)法權，這在我國地方性金融規(guī)范性文件中并不多見。長期以來，我國監(jiān)管高層一直沒有賦予地方監(jiān)管機構執(zhí)法權，上海《條例》開啟了地方監(jiān)管機構執(zhí)法先河，對未來我國地方金融監(jiān)管模式將產(chǎn)生一定的影響。

再次，提升了地方金融監(jiān)管機構負責人的權限?！恫莅浮分灰?guī)定地方金融管理部門可以采取下列措施：（一）進入地方金融組織及有關單位經(jīng)營活動場所進行檢查；（二）詢問地方金融組織及有關單位工作人員，要求其對檢查事項作出說明；（三）檢查相關業(yè)務數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等；（四）調取、查閱、復制與檢查事項有關文件資料等；（五）對可能被轉移、隱匿或者損毀的文件資料、電子設備等，先行登記保存；（六）查封相關經(jīng)營活動場所、設施，或者扣押相關財物；（七）法律法規(guī)規(guī)定的其他措施。

在《條例》中，前四項和最后一項繼續(xù)保留，第（五）、（六）兩項行動必須“經(jīng)市地方金融監(jiān)管部門負責人批準”。這個前置條件說明監(jiān)管層意在加大地方金融監(jiān)管部門負責人的行政權力，體現(xiàn)了局長負責制的地方金融監(jiān)管理念，使得一線監(jiān)管人員可以安心開展工作，避免監(jiān)管過程中相互推卸責任、無人負責、無法追責的局面。

最后，原先《草案》規(guī)定，地方金融管理部門在依法履行職責過程中，如果發(fā)現(xiàn)地方金融組織存在違反國家和本市監(jiān)管要求的行為或者存在其他風險隱患情況的，可以采取監(jiān)管談話、發(fā)出風險預警函、通報批評等措施?！稐l例》第二十二條在上述基礎上新增“責令公開說明、責令定期報告”的兩項措施。毫無疑問，這也是增加了地方金融監(jiān)管機構的行政處罰權力，特別是針對地方金融組織控股股東（實際控制人）、法定代表人、董事和監(jiān)事等高管人員，能夠更有效開展檢查、監(jiān)督工作。

第五、完善退出機制和破產(chǎn)機制

《條例》對地方金融組織市場退出問題進行了重新界定，加強與現(xiàn)有行業(yè)準入監(jiān)管規(guī)則的銜接，針對地方金融組織特點，明確了地方金融組織不再經(jīng)營相關金融業(yè)務的，要求提出書面申請或者報告、資產(chǎn)狀況證明以及債權債務處置方案等材料。

雖然《條例》沒有進一步細化市場退出邊界與標準，也沒有制定多層次市場退出方案，但《條例》對地方金融組織的市場退出問題進行的重新界定，設計具有操作性的風險預警體系建議，規(guī)范退出行為和破產(chǎn)方式，為地方金融監(jiān)管機構清理重組“僵尸金融機構”，推進供給側改革，提供了一條“僵尸金融機構”出清、救治的有效路徑。

第六、明確了地方金融組織行為底線

《條例》第十八條明確規(guī)定，地方金融組織應當依法規(guī)范經(jīng)營，禁止從事下列活動：（一）吸收存款或者變相吸收存款；（二）出借、出租許可證件或者試點文件；（三）非法受托投資、自營或者受托發(fā)放貸款；（四）國家和本市禁止從事的其他活動。

顯然，《條例》劃清了地方金融機構的行為底線，嚴禁資金端“吸收或者變相吸收公眾存款”、嚴禁資產(chǎn)端“自營或受托發(fā)放貸款以及受托投資”兩大類行為，督促地方金融組織嚴守風險底線。對于違反規(guī)定的地方金融機構，罰則更細，執(zhí)法手段更多，例如《條例》第二十二條稱，地方金融監(jiān)管機構可以采取監(jiān)管談話、責令公開說明、責令定期報告、出示風險預警函、通報批評、責令改正等措施。上?！稐l例》的這些底線規(guī)定，緊扣中央對地方金融監(jiān)管從嚴治理的基本思路，有利于補齊地方監(jiān)管短板，落實好地方金融監(jiān)督管理工作，強化地方市區(qū)兩級金融管理部門監(jiān)管標準的一致性，有助于實現(xiàn)地方金融監(jiān)管“及時性”和“穿透性”雙突破。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。