顧雷：從上海地方金融監(jiān)管條例新舊對比看監(jiān)管五大變化

2020年04月10日，上海市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議正式通過《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）（2020年07月01日施行）。

《條例》共6章43條，內(nèi)容包括立法適用范圍、市區(qū)兩級監(jiān)管職責(zé)、地方金融組織行為規(guī)范、監(jiān)管管理措施以及風(fēng)險防范與處置等。

與2019年12月19日向社會征求意見的《上海市地方金融監(jiān)督管理條例（草案）》（以下簡稱《草案》）相比，《條例》部分條款有了明顯變化，發(fā)現(xiàn)地方金融監(jiān)管更加突出“強監(jiān)管，防風(fēng)險，促發(fā)展”立法取向，考慮了地方金融組織各行業(yè)發(fā)展不平衡、差異性較大特點，體現(xiàn)出當(dāng)前地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)主基調(diào)，強化地方金融組織行為規(guī)范，透露出監(jiān)管層對地方金融監(jiān)管的未來立法走勢。

第一、增加了央地協(xié)調(diào)機制相關(guān)內(nèi)容

《條例》第四條增加了央地金融工作的協(xié)調(diào)內(nèi)容，強調(diào)地方金融監(jiān)管機構(gòu)必須與“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室地方協(xié)調(diào)機制在金融監(jiān)管、風(fēng)險處置、信息共享和消費者權(quán)益保護等方面的協(xié)作”。也就是說，地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強對本地區(qū)地方金融工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室地方協(xié)調(diào)機制和市金融工作議事協(xié)調(diào)機制下開展相關(guān)工作，建立起金融工作議事協(xié)調(diào)機制，健全地方金融監(jiān)督管理機制，不斷完善地方金融監(jiān)督管理體系，落實地方金融監(jiān)督管理職責(zé)，做好金融風(fēng)險防范與處置工作，統(tǒng)籌地方金融改革與風(fēng)險防范事項。

第二、理順各級政府及金融部門工作關(guān)系

《條例》第三十條明確了地方人民政府為地方行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作第一責(zé)任人，地方金融管理部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門、中央金融監(jiān)管部門派出機構(gòu)，負責(zé)制定風(fēng)險突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，組織、協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門做好對非法集資活動的監(jiān)測預(yù)警、性質(zhì)認定、案件處置等工作，對非法從事地方金融業(yè)務(wù)活動開展風(fēng)險防范工作，維護社會穩(wěn)定。

需要強調(diào)的是，《條例》首次明確了中央金融監(jiān)管部門定位，規(guī)定金融機構(gòu)、地方金融組織以外的企業(yè)不得從事或者變相從事法定金融業(yè)務(wù)活動。這一點超越了《草案》規(guī)定。這種變化說明監(jiān)管部門對擅自設(shè)立地方金融組織或者非法從事地方金融組織業(yè)務(wù)活動的否定態(tài)度，要求地方人民政府建立金融工作議事協(xié)調(diào)機制，明確了法律責(zé)任，建立健全地方金融監(jiān)管機制，加強金融風(fēng)險防范。

第三、強調(diào)重大事件報告的及時與精準(zhǔn)

《條例》第十五條提出，地方金融組織發(fā)生重大事件發(fā)生后二十四小時內(nèi)向地方金融管理部門報告，同時新增“市地方金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)制定重大風(fēng)險事件報告的標(biāo)準(zhǔn)、程序和具體要求，并向社會公布”條款?？梢?，相比《草案》原先規(guī)定的“四十八小時”規(guī)定，《條例》縮短了一倍的時間，可見新版更強調(diào)在地方金融組織發(fā)生流動性困難、重大待決訴訟或者重大負面輿情、主要負責(zé)人下落不明或者接受刑事調(diào)查以及群體性事件等重大風(fēng)險事件報告的及時性。

同時，《條例》提高了地方金融監(jiān)管部門報告重大風(fēng)險事件的認定標(biāo)準(zhǔn)、程序要求和文件范圍，確立審慎經(jīng)營、營銷宣傳、經(jīng)營信息報送和重大風(fēng)險事件報告等制度。例如，《條例》第六條增加了“定期分析研判金融風(fēng)險狀況，提出風(fēng)險預(yù)警和處置建議”表述，第十四條又提出“地方金融組織應(yīng)當(dāng)定期通過監(jiān)管平臺向地方金融管理部門報送材料”，十分詳盡。這透露出監(jiān)管部門對地方金融風(fēng)險的關(guān)注度繼續(xù)提高，對地方金融風(fēng)險報告制度今后可能會更加詳細，報送材料更加嚴格，依托形式要件與實質(zhì)要件并重原則開展對地方金融組織業(yè)務(wù)活動及其風(fēng)險狀況的分析、評價和監(jiān)管。

第四、加大地方金融監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力

首先是地方金融監(jiān)管部門有權(quán)制定實施細則?！稐l例》第十九條賦予地方金融監(jiān)管部門“制定和實施相應(yīng)的監(jiān)管細則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力”。這就意味著，未來全國地方金融監(jiān)管機構(gòu)可以根據(jù)各個省市自治區(qū)金融市場具體情況，制定相應(yīng)的地方金融監(jiān)管細則，有權(quán)認定金融機構(gòu)規(guī)范與否的具體標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)制定配套監(jiān)管細則的立改廢釋等相關(guān)規(guī)范性文件，強化各項配套措施的銜接與落地。

其次，加大地方金融機構(gòu)現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)?！稐l例》第二十一條規(guī)定，經(jīng)市地方金融監(jiān)管部門負責(zé)人批準(zhǔn)，對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者損毀的文件資料、電子設(shè)備等證據(jù)材料，以及相關(guān)經(jīng)營活動場所、設(shè)施，可以予以查封、扣押。這賦予了地方金融監(jiān)管機構(gòu)一定的執(zhí)法權(quán)，這在我國地方性金融規(guī)范性文件中并不多見。長期以來，我國監(jiān)管高層一直沒有賦予地方監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法權(quán)，上?！稐l例》開啟了地方監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法先河，對未來我國地方金融監(jiān)管模式將產(chǎn)生一定的影響。

再次，提升了地方金融監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)人的權(quán)限?！恫莅浮分灰?guī)定地方金融管理部門可以采取下列措施：（一）進入地方金融組織及有關(guān)單位經(jīng)營活動場所進行檢查；（二）詢問地方金融組織及有關(guān)單位工作人員，要求其對檢查事項作出說明；（三）檢查相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等；（四）調(diào)取、查閱、復(fù)制與檢查事項有關(guān)文件資料等；（五）對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者損毀的文件資料、電子設(shè)備等，先行登記保存；（六）查封相關(guān)經(jīng)營活動場所、設(shè)施，或者扣押相關(guān)財物；（七）法律法規(guī)規(guī)定的其他措施。

在《條例》中，前四項和最后一項繼續(xù)保留，第（五）、（六）兩項行動必須“經(jīng)市地方金融監(jiān)管部門負責(zé)人批準(zhǔn)”。這個前置條件說明監(jiān)管層意在加大地方金融監(jiān)管部門負責(zé)人的行政權(quán)力，體現(xiàn)了局長負責(zé)制的地方金融監(jiān)管理念，使得一線監(jiān)管人員可以安心開展工作，避免監(jiān)管過程中相互推卸責(zé)任、無人負責(zé)、無法追責(zé)的局面。

最后，原先《草案》規(guī)定，地方金融管理部門在依法履行職責(zé)過程中，如果發(fā)現(xiàn)地方金融組織存在違反國家和本市監(jiān)管要求的行為或者存在其他風(fēng)險隱患情況的，可以采取監(jiān)管談話、發(fā)出風(fēng)險預(yù)警函、通報批評等措施?！稐l例》第二十二條在上述基礎(chǔ)上新增“責(zé)令公開說明、責(zé)令定期報告”的兩項措施。毫無疑問，這也是增加了地方金融監(jiān)管機構(gòu)的行政處罰權(quán)力，特別是針對地方金融組織控股股東（實際控制人）、法定代表人、董事和監(jiān)事等高管人員，能夠更有效開展檢查、監(jiān)督工作。

第五、完善退出機制和破產(chǎn)機制

《條例》對地方金融組織市場退出問題進行了重新界定，加強與現(xiàn)有行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管規(guī)則的銜接，針對地方金融組織特點，明確了地方金融組織不再經(jīng)營相關(guān)金融業(yè)務(wù)的，要求提出書面申請或者報告、資產(chǎn)狀況證明以及債權(quán)債務(wù)處置方案等材料。

雖然《條例》沒有進一步細化市場退出邊界與標(biāo)準(zhǔn)，也沒有制定多層次市場退出方案，但《條例》對地方金融組織的市場退出問題進行的重新界定，設(shè)計具有操作性的風(fēng)險預(yù)警體系建議，規(guī)范退出行為和破產(chǎn)方式，為地方金融監(jiān)管機構(gòu)清理重組“僵尸金融機構(gòu)”，推進供給側(cè)改革，提供了一條“僵尸金融機構(gòu)”出清、救治的有效路徑。

第六、明確了地方金融組織行為底線

《條例》第十八條明確規(guī)定，地方金融組織應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范經(jīng)營，禁止從事下列活動：（一）吸收存款或者變相吸收存款；（二）出借、出租許可證件或者試點文件；（三）非法受托投資、自營或者受托發(fā)放貸款；（四）國家和本市禁止從事的其他活動。

顯然，《條例》劃清了地方金融機構(gòu)的行為底線，嚴禁資金端“吸收或者變相吸收公眾存款”、嚴禁資產(chǎn)端“自營或受托發(fā)放貸款以及受托投資”兩大類行為，督促地方金融組織嚴守風(fēng)險底線。對于違反規(guī)定的地方金融機構(gòu)，罰則更細，執(zhí)法手段更多，例如《條例》第二十二條稱，地方金融監(jiān)管機構(gòu)可以采取監(jiān)管談話、責(zé)令公開說明、責(zé)令定期報告、出示風(fēng)險預(yù)警函、通報批評、責(zé)令改正等措施。上?！稐l例》的這些底線規(guī)定，緊扣中央對地方金融監(jiān)管從嚴治理的基本思路，有利于補齊地方監(jiān)管短板，落實好地方金融監(jiān)督管理工作，強化地方市區(qū)兩級金融管理部門監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性，有助于實現(xiàn)地方金融監(jiān)管“及時性”和“穿透性”雙突破。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。