礦業(yè)政策與礦產(chǎn)資源保護(hù)之初步研究

此文系作者和鮑榮華（中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究院）合作。原載《有色金屬技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》1997年第9期摘要 本文敘述了我國(guó)礦業(yè)管理體制的沿革和資源保護(hù)的歷史簡(jiǎn)況；介紹了美國(guó)、原蘇聯(lián)和印度尼西亞在礦業(yè)管理和資源保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)，提出了改進(jìn)我國(guó)礦業(yè)管理和開發(fā)的意見。國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)體制、政策，影響著礦業(yè)政策的制定。礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)政策及礦業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)政策的傾向性直接作用于礦產(chǎn)資源的保護(hù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的供給制，礦山企業(yè)無償占有、使用探明儲(chǔ)量，在短期的微觀利益驅(qū)使下，以犧牲不可再生的礦產(chǎn)資源換取企業(yè)利益是必然的；國(guó)撥地勘費(fèi)、無效益要求下的勘探活動(dòng)，探明的呆礦，盡管保存地下未流失，但其資金損失是大的；低價(jià)礦產(chǎn)品供給產(chǎn)品效益較高的選冶企業(yè)，不僅保護(hù)了下游企業(yè)的惰性，更可能浪費(fèi)掉礦石的伴、共生有價(jià)物質(zhì)，造成資源的浪費(fèi)。保護(hù)性、限制性開發(fā)礦產(chǎn)的做法，固然有利于礦產(chǎn)資源的后續(xù)利用，但這是被動(dòng)的，以減少國(guó)民生產(chǎn)總值為代價(jià)的保護(hù)。我們所探討的是合理的、可持續(xù)開發(fā)利用的礦業(yè)政策。本文試圖從歷史的角度，現(xiàn)實(shí)的分析及橫向的對(duì)比中探究我國(guó)的礦產(chǎn)資源保護(hù)問題，以期引起有關(guān)部門的關(guān)注。在此，希望對(duì)此有所研究的同行提出批評(píng)指正。1 我國(guó)礦業(yè)管理的沿革及礦產(chǎn)資源保護(hù)簡(jiǎn)述我國(guó)礦業(yè)管理是伴隨著國(guó)家宏觀政治體制、經(jīng)濟(jì)管理體制的變化表現(xiàn)出來的。從時(shí)間上劃分大致可分為3個(gè)階段。（1)1949年～1955年，礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)高度集中，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證或基本保證了國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)發(fā)展的需要，同時(shí)對(duì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)工作很重視。新中國(guó)成立之前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系幾近崩潰，礦業(yè)凋零，被列強(qiáng)和官僚資本家掠奪性開采過的礦山更是滿目瘡痍。成立于1952年的地質(zhì)部于第二年即配合第一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施，集中60%的力量突擊勘探有色金屬、黑色金屬及煤炭等國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的礦種，同時(shí)以16%的力量有重點(diǎn)地開展普查。僅用兩年的時(shí)間，鞍山、包頭、大冶三大鋼鐵基地所需的礦產(chǎn)資源，包括鐵礦石、煉焦煤和各種輔助原料，均取得足夠的儲(chǔ)量，東川、白銀廠、銅官山、個(gè)舊等處的有色金屬礦的資源情況也查明；建設(shè)煤礦的資源得到保證；另外還取得了一定數(shù)量的磷儲(chǔ)量。這一時(shí)期的礦業(yè)活動(dòng)，主要任務(wù)是維持生產(chǎn)，尋找新的接替資源。新開發(fā)基地的設(shè)計(jì)，倉(cāng)促失誤在所難免，但人為性、利益驅(qū)動(dòng)性資源浪費(fèi)不多?？傮w來講，這一階段的保護(hù)工作較穩(wěn)定，所出現(xiàn)的浪費(fèi)屬于技術(shù)性的。（2)1956年～1978年，探采分離、條塊分割管理體制的形成、固化，礦產(chǎn)資源保護(hù)工作起伏波動(dòng)。1956年，國(guó)務(wù)院撤銷重工業(yè)部和燃料工業(yè)部，成立了冶金部、化工部、建材部、煤炭部、石油部等礦業(yè)主管部門，分別主管相應(yīng)礦產(chǎn)的開發(fā)。同時(shí)，與礦山建設(shè)直接相關(guān)的資源勘查（主要是詳查、精查），也開始由地質(zhì)部規(guī)劃為主轉(zhuǎn)向多部門規(guī)劃，形成了探、采分離脫節(jié)的礦業(yè)管理體制。1957年，國(guó)務(wù)院作出經(jīng)濟(jì)體制改革的決定，將部分管理權(quán)利下放地方。地質(zhì)部和各礦業(yè)主管部門紛紛下放機(jī)構(gòu)，建立各省、自治區(qū)的地質(zhì)局和有關(guān)的廳、局。中央和省兩級(jí)礦業(yè)管理體制都形成了條塊分割。條條有規(guī)劃，有礦業(yè)項(xiàng)目；塊塊也為自身發(fā)展或地方利益作規(guī)劃，上項(xiàng)目。1966年，為克服條塊分割帶來的礦業(yè)管理弊端，曾在全國(guó)試辦了兩個(gè)托拉斯，即制鋁工業(yè)公司和石油工業(yè)公司。遺憾的是這個(gè)好的試點(diǎn)因“文化大革命”的來臨而中途停止。“文化大革命”期間，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一管理在探采分離、條塊分割體制下被進(jìn)一步削弱。一系列法規(guī)和制度被不加分析地視為“管、卡、壓”加以廢除，礦產(chǎn)資源勘探的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理被取消，儲(chǔ)量審批機(jī)構(gòu)和制度被取締等，使礦產(chǎn)資源的管理處于失控狀態(tài)。這一時(shí)期，礦業(yè)國(guó)有化傾向進(jìn)一步擴(kuò)大化，在“大躍進(jìn)”，鋼產(chǎn)量“趕英超美”刺激下，“一大二公”錯(cuò)誤思想引導(dǎo)下，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)“升格”為國(guó)有礦山企業(yè)。為完成鋼產(chǎn)量，不顧資源的節(jié)約，綜合利用，采厚丟薄、采富棄貧，大量的鐵礦伴生元素流失掉。1965年12月17日頒布試行的旨在“切實(shí)保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源，以保證社會(huì)主義建設(shè)當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要”的《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》，從地質(zhì)勘探、礦山設(shè)計(jì)、開采、選礦、冶煉、礦產(chǎn)加工和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)均作了規(guī)定，要求切實(shí)貫徹綜合勘探、綜合開發(fā)和綜合利用，但最終流于形式，使礦產(chǎn)資源保護(hù)工作的法規(guī)性條例成為一紙空文。這段時(shí)間所形成并固化的礦業(yè)體制一直影響至今。在礦產(chǎn)資源保護(hù)的具體做法上，主要表現(xiàn)為無人重視，少有人管，或者管理不嚴(yán)。（3)1979年至今，礦產(chǎn)資源開發(fā)管理漸趨加強(qiáng)，礦產(chǎn)資源保護(hù)日益得到重視。黨的十一屆三中全會(huì)以后，礦產(chǎn)資源開發(fā)管理工作逐漸正規(guī)化。地質(zhì)工作以地質(zhì)部為主、地方為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制重新確立；《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》的起草；1982年在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中明確地質(zhì)部“對(duì)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督管延的職能”，并將地質(zhì)部改為地質(zhì)礦產(chǎn)部。1983年地質(zhì)礦產(chǎn)部礦產(chǎn)開發(fā)管理局的成立標(biāo)志著礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理及保護(hù)工作有了專門的機(jī)構(gòu)。1986年3月19日頒布并于同年10月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，使礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)管理達(dá)到了有法可依的程度?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第3條第2款明確規(guī)定的“國(guó)家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。各級(jí)人民政府必須加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的保護(hù)工作”。這就從法律上保證了礦產(chǎn)資源保護(hù)性開采，10年來，盡管法律本身有欠缺，未能從根本上克服亂采濫挖等破壞資源的現(xiàn)象，但從總體上講，這部法律為加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)發(fā)揮了重要作用。慶幸的是，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和地礦事業(yè)的發(fā)展，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（修正案）》在時(shí)代的呼喚下于1996年8月27日誕生了。修正后的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》肯定了探礦權(quán)、采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，確立了有償取得制度；在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民政府都擔(dān)負(fù)維護(hù)礦業(yè)秩序責(zé)任的同時(shí)，肯定了縣級(jí)人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是行政執(zhí)法主體的地位，明確了行政主體違法或不適當(dāng)行政行為的法律責(zé)任，以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)限；改變了過去按照礦山企業(yè)的所有制成分和行政隸屬關(guān)系審批辦礦的法律程序；增加了勘查、開采礦產(chǎn)資質(zhì)行為主體資質(zhì)條件的規(guī)定；強(qiáng)調(diào)了采礦區(qū)范圍的排他性原則；強(qiáng)化了對(duì)非法采礦行為的行政處罰和刑事處罰的力度等。所有這些，都將對(duì)建立正常的礦產(chǎn)資源勘查、開采生產(chǎn)秩序，使有限的礦產(chǎn)資源得以合理開發(fā)利用和保護(hù)產(chǎn)生積極的作用。2 礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在礦業(yè)管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)及給我們的啟示綜觀世界上礦業(yè)管理較好，在礦產(chǎn)保護(hù)方面效果較顯著的礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，有一個(gè)共同特點(diǎn)，即明確規(guī)定礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，勘探、開采許可證管理相當(dāng)集中，開發(fā)監(jiān)督相當(dāng)廣泛，對(duì)礦業(yè)違法活動(dòng)執(zhí)行機(jī)關(guān)嚴(yán)格按有關(guān)法律進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，直到責(zé)令停止，追究刑事責(zé)任，下面分三種類型分別予以介紹分析。2.1 以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則為主的礦產(chǎn)資源保護(hù)美國(guó)最為典型。自1807年頒布實(shí)施的《鉛礦出租法》以來，美國(guó)的礦業(yè)立法及其礦產(chǎn)開發(fā)管理制度已有近200年的歷史。在這一個(gè)多世紀(jì)里，美國(guó)依靠其豐富的礦產(chǎn)資源基礎(chǔ)，在20世紀(jì)20年代實(shí)現(xiàn)了國(guó)家工業(yè)化，并在第二次世界大戰(zhàn)后成為資本主義世界的超級(jí)大國(guó)。與之相伴，美國(guó)的礦產(chǎn)開發(fā)管理制度也經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展的演變過程，即由單純的鼓勵(lì)開發(fā)的“自由進(jìn)入”政策，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳凹訌?qiáng)政府的管理控制政策，以便達(dá)到所謂“理智”地綜合利用，保護(hù)開發(fā)各種礦產(chǎn)資源的目標(biāo)。美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束不久，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于重工業(yè)迅速發(fā)展時(shí)期，對(duì)礦物原料的需求極度膨脹，同時(shí)大片西部領(lǐng)土也亟待開發(fā)。因此，美國(guó)聯(lián)邦政府為鼓勵(lì)人口西遷，對(duì)公有土地的礦產(chǎn)勘查和開發(fā)工作，制定了特別的“自由進(jìn)入”政策，只要在某一土地上發(fā)現(xiàn)礦點(diǎn)后提出申請(qǐng)，辦理簡(jiǎn)單的登記手續(xù)（現(xiàn)場(chǎng)立樁標(biāo)界），就可獲得在這塊土地上進(jìn)行采礦的特許權(quán)，甚至連礦區(qū)使用費(fèi)也不交。實(shí)際上政府對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)幾乎沒有任何限制。1872年《通用礦業(yè)法》的頒布實(shí)施，限制了某些礦業(yè)活動(dòng)。進(jìn)入20世紀(jì)，美國(guó)政府關(guān)心的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向保證本國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展對(duì)礦物原料的需求，對(duì)某些礦產(chǎn)的開發(fā)實(shí)行礦產(chǎn)勘查許可證和礦地租借制度，并于1920年出臺(tái)了《礦地租借法》。同時(shí)，為充分合理地利用礦產(chǎn)資源，對(duì)某些已知礦床的開發(fā)活動(dòng)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的投標(biāo)制度，其中環(huán)境影響和開發(fā)盈利程度、礦區(qū)使用費(fèi)等都是投標(biāo)中的重要因素。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)又先后通過了1947年的《材料法》，1953年的《外大陸架土地法》（1978年又進(jìn)行修訂），以及1980年的《深海底固體礦產(chǎn)資源法》，無論出于何種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，都從不同側(cè)面完善、補(bǔ)充了礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)方面的規(guī)定，使各種礦業(yè)活動(dòng)均有法可依。為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求，保護(hù)或鼓勵(lì)某類礦產(chǎn)的開發(fā)，實(shí)行靈活的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，如礦區(qū)使用費(fèi)，按1970年修訂的《礦產(chǎn)租賃法》規(guī)定，在公有土地上開采可租賃礦產(chǎn)時(shí)，要交納礦區(qū)使用費(fèi)，具體計(jì)算辦法和標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府有關(guān)部門確定。在公有土地上開采可租賃礦產(chǎn)時(shí)，要交納礦區(qū)使用費(fèi)，具體計(jì)算辦法和標(biāo)準(zhǔn)因礦種、開采條件、市場(chǎng)供求狀況不同而異，對(duì)需要鼓勵(lì)開發(fā)的地區(qū)（如偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，急需增加就業(yè)機(jī)會(huì)的地區(qū)），有意識(shí)地降低礦區(qū)使用費(fèi)率、采掘稅率，提高資源耗竭補(bǔ)貼率。而對(duì)那些需要限制開發(fā)的礦產(chǎn)和地區(qū)，則采取相反的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策，以保護(hù)礦產(chǎn)資源和環(huán)境。為在緊急情況下，迅速擴(kuò)大國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)生產(chǎn)，美國(guó)政府還制訂并長(zhǎng)期堅(jiān)持執(zhí)行“戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備計(jì)劃”，建立國(guó)家的礦產(chǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備地（如只準(zhǔn)勘查不準(zhǔn)開采的阿拉斯加國(guó)家石油儲(chǔ)備地）。通過上述對(duì)美國(guó)礦業(yè)政策的概述，可以得到如下幾點(diǎn)啟發(fā)。其一，礦業(yè)立法和礦產(chǎn)開發(fā)管理政策必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)決定了我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走，缺乏礦產(chǎn)資源的保障將難以為繼。因此，我國(guó)的礦產(chǎn)資源管理政策必須堅(jiān)持走可持續(xù)開發(fā)的道路，必須堅(jiān)定“合理開發(fā)利用和有效保護(hù)礦產(chǎn)資源”的指導(dǎo)思想。同時(shí)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)資源的分配，一定要堅(jiān)持國(guó)家宏觀指導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在分配資源方面的基礎(chǔ)性作用。其二，我國(guó)礦產(chǎn)資源的開發(fā)應(yīng)分類、分區(qū)管理，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施要靈活。我國(guó)礦產(chǎn)資源種類豐富，達(dá)162種，是世界上少有的礦種配套較好的國(guó)家，但豐欠差異很大，尤其是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要支撐作用的大宗礦產(chǎn)嚴(yán)重不足，因此在經(jīng)濟(jì)政策上要有所偏差；另外，礦種的地域分布及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差距也要求在礦業(yè)政策方面予以區(qū)別對(duì)待。很顯然，對(duì)開發(fā)西部礦產(chǎn)，應(yīng)采取類似美國(guó)19世紀(jì)下半葉的礦業(yè)開發(fā)政策，而對(duì)東部地區(qū)則加以適度限制，等等。2.2 以行政監(jiān)督為主的礦產(chǎn)資源保護(hù)原蘇聯(lián)最為典型。1987年以前，蘇聯(lián)境內(nèi)的地質(zhì)調(diào)查、礦床勘查活動(dòng)和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的全過程自始至終都受到國(guó)家嚴(yán)肅認(rèn)真的統(tǒng)一監(jiān)督。這種機(jī)制在保證國(guó)家法律、地質(zhì)事業(yè)方向、計(jì)劃等有關(guān)規(guī)定的貫徹，保證礦產(chǎn)開發(fā)利用評(píng)價(jià)正確性，提高礦業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，保護(hù)資源不遭破壞，環(huán)境不受污染等方面起到一定作用。經(jīng)部長(zhǎng)會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)家地質(zhì)監(jiān)察局、國(guó)家儲(chǔ)量委員會(huì)、國(guó)家安全生產(chǎn)、礦業(yè)監(jiān)督委員會(huì)等監(jiān)督和監(jiān)察機(jī)關(guān)是國(guó)家管理地質(zhì)事業(yè)和礦業(yè)的強(qiáng)有力機(jī)構(gòu)。原蘇聯(lián)的礦產(chǎn)資源保護(hù)政策法規(guī)主要體現(xiàn)在礦山的微觀管理上。20世紀(jì)60年代，為減少礦產(chǎn)開采的損失，出臺(tái)了地質(zhì)勘探補(bǔ)償措施，用經(jīng)濟(jì)手段減少采礦損失。20世紀(jì)70年代，進(jìn)一步在國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中規(guī)定了礦山開采和加工時(shí)回收礦產(chǎn)的任務(wù)，頒發(fā)了一些確定和計(jì)算采礦損失的指令性標(biāo)準(zhǔn)文件，實(shí)行了全國(guó)統(tǒng)一的開采損失報(bào)表制度。1984年原蘇共二十五大在蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本任務(wù)中提出：“要推行新的有效的礦床開采方法和系統(tǒng)，應(yīng)用先進(jìn)的采礦、選礦和加工工藝，以便提高有用礦產(chǎn)的回收程度，保證礦物原料得到較完全和綜合的加工，以及極大地減少?gòu)U物對(duì)環(huán)境的危害?！睂?shí)踐結(jié)果表明，由于制定的礦產(chǎn)回收率定額指標(biāo)和效益指標(biāo)與超定額損失罰款對(duì)礦山企業(yè)效益沖擊較小，未達(dá)到預(yù)期效果。面對(duì)礦業(yè)逐漸惡化的現(xiàn)實(shí)，原蘇共中央1987年6月通過《根本改革經(jīng)濟(jì)管理的基本原則》，實(shí)施《國(guó)營(yíng)企業(yè)聯(lián)合公司法》。使前蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。地質(zhì)和礦業(yè)部門改革的主要特點(diǎn)是以轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制為核心，改革中央機(jī)關(guān)和整個(gè)礦業(yè)管理體制，中心思想是由行政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)，向管理民主化、發(fā)揮企業(yè)和個(gè)人作用過渡。企業(yè)實(shí)行完全經(jīng)濟(jì)核算和自籌資金為特征的反消耗型經(jīng)營(yíng)機(jī)制，從而使礦產(chǎn)資源保護(hù)工作由完全行政性管理轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)性市場(chǎng)化管理。從原蘇聯(lián)的行政性礦產(chǎn)資源保護(hù)管理中，我們得到如下啟發(fā)：其一，條塊分割體制下的礦產(chǎn)資源保護(hù)工作，即使有高于各部委的獨(dú)立行使職權(quán)部門也難以達(dá)到有效保護(hù)、合理利用礦產(chǎn)資源的目標(biāo)。行政性管理與企業(yè)管理的脫節(jié)，礦業(yè)主體行為與礦產(chǎn)資源合理開發(fā)，有效保護(hù)不統(tǒng)一，加上礦山企業(yè)低價(jià)或無價(jià)取得可采儲(chǔ)量，使得礦產(chǎn)保護(hù)工作弱化。這同樣是我國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)工作所面臨的問題。為此，探索礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化管理的道路，在行政管理機(jī)制上設(shè)計(jì)一套國(guó)家宏觀政策完善、地方行政管理到位、用經(jīng)濟(jì)和行政杠桿協(xié)同礦山企業(yè)自覺執(zhí)行礦產(chǎn)資源保護(hù)政策的管理體制是非常必要的。其二，在目前情況下，為協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源分配、勘探開發(fā)方面的諸多問題。應(yīng)充分發(fā)揮全國(guó)礦產(chǎn)資源管理委員會(huì)的職能，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理。借鑒前蘇聯(lián)在礦山管理中的技術(shù)方法，使企業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)格按照技術(shù)指標(biāo)執(zhí)行。同時(shí)，汲取低懲罰失效的教訓(xùn)，使“三率”指標(biāo)的考核與企業(yè)利潤(rùn)密切掛鉤。在宏觀上，建立健全地質(zhì)勘查成果和采礦權(quán)交易市場(chǎng)，使資源的價(jià)值真正、真實(shí)地體現(xiàn)出來。2.3 政府監(jiān)控與企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)情況自主決策下的礦產(chǎn)資源保護(hù)印度尼西亞最為典型。印尼對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)實(shí)行分類管理。即A類戰(zhàn)略礦產(chǎn)，如石油、天然氣、煤、鈾、鎳、鈷、錫等，只允許國(guó)家進(jìn)行開發(fā)，只有在特殊情況下，如某些小煤礦，礦山能源部長(zhǎng)有權(quán)劃出有限地段供私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行開采；B類重要礦產(chǎn)，包括金、銀、銅、鐵、錳、鋁土礦等34種礦產(chǎn)，可由國(guó)營(yíng)企業(yè)，也可由本國(guó)的私營(yíng)企業(yè)和合資企業(yè)及個(gè)體經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行勘查和開發(fā)工作，但開發(fā)權(quán)仍由礦山能源部部長(zhǎng)掌握，在特殊情況下可交地方政府的有關(guān)部門掌握；C類礦產(chǎn)包括石棉、云母、巖鹽、寶石、大理石、白云巖、砂、粘土等數(shù)十種礦產(chǎn)，這些礦產(chǎn)的開發(fā)活動(dòng)主要由省政府掌握和管理。由于印尼礦產(chǎn)資源的開發(fā)主要依賴外國(guó)的資金和技術(shù)，因此考察她的礦業(yè)政策及礦產(chǎn)保護(hù)方面的做法可以從政府與外資礦山企業(yè)簽訂的合同條款中看出端倪。在對(duì)外開放的初期，即1967年前后，印尼政府為盡快擺脫當(dāng)時(shí)礦業(yè)面臨的困境，迅速增加礦業(yè)產(chǎn)值和收益，對(duì)外實(shí)行了破格的優(yōu)惠政策?！暗谝淮贤保从∧嵴c弗里波特公司簽訂的埃茨伯格斑巖銅礦的開發(fā)合同，政府同意公司免交土地租金和礦區(qū)使用費(fèi)，而且要幫助公司解決可能發(fā)生的市場(chǎng)問題等。重開發(fā)、輕保護(hù)的傾向非常明顯。1968年～1972年間簽訂的第二代工作合同中明確地提出外資采礦企業(yè)不僅要交納一定的土地租金和礦區(qū)使用費(fèi)，而且要將其股份逐年轉(zhuǎn)讓給印尼（每年出售2%），開始重視礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益及國(guó)民利益，對(duì)礦產(chǎn)保護(hù)工作有所要求。1973年～1984年間簽訂的第三代工作合同除要求加速股份轉(zhuǎn)讓（每年轉(zhuǎn)讓5%），提高土地租金和礦區(qū)使用費(fèi)外，還增加了外資采礦企業(yè)要交納“地區(qū)開發(fā)費(fèi)”、“超定額利潤(rùn)稅”、“出口稅”和“政府對(duì)采礦企業(yè)實(shí)施控制和監(jiān)督權(quán)”等條款。政府開始以合同形式限制采礦者的活動(dòng)，以達(dá)到礦產(chǎn)資源保護(hù)的目的。1985年以后簽訂的第四、五代工作合同，不僅進(jìn)一步加強(qiáng)了政府對(duì)外資采礦企業(yè)的監(jiān)督，而且還特別規(guī)定了礦山企業(yè)要保證作好環(huán)境保護(hù)和采礦后的復(fù)墾工作等，并為此制定了具體有效的各種措施，督促公司執(zhí)行。印尼在引進(jìn)外資開發(fā)礦產(chǎn)方面的態(tài)度（或政策），經(jīng)歷了一個(gè)從拒絕、排斥轉(zhuǎn)向全面開放，同時(shí)逐漸加強(qiáng)政府控制的演變過程，既達(dá)到了合理有效開發(fā)本國(guó)資源的目的，又使印尼在礦產(chǎn)開發(fā)中不斷獲益。礦山企業(yè)在政府的監(jiān)控下，根據(jù)與政府簽訂的工作合同開采、加工、銷售礦產(chǎn)品，對(duì)地下探明資源由于是自行投資勘探或有償取得的，也非常珍惜，從經(jīng)濟(jì)上使礦產(chǎn)保護(hù)工作取得較好的成效。這對(duì)我國(guó)的礦產(chǎn)開發(fā)及保護(hù)工作有許多啟發(fā)。其一，分類管理，采礦權(quán)的高度集中保證了本國(guó)礦產(chǎn)資源的有效利用，從開始就避免了亂采濫挖的可能。其二，我國(guó)在現(xiàn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步建立時(shí)期，為彌補(bǔ)礦業(yè)資金的不足，采取個(gè)別地區(qū)、個(gè)別礦種的“工作合同”方式與外商合資或合作勘探或開發(fā)，吸收國(guó)外的先進(jìn)管理、生產(chǎn)技術(shù)并培養(yǎng)各類人才不失為一種較好的辦法。
備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。