物權(quán)法起草人：宅地到期后業(yè)主仍有權(quán)居住

最近，在浙江省溫州市老城區(qū)，因為一批土地使用權(quán)期限僅20年的的老房子陸續(xù)到期，這個在2007年出臺的《物權(quán)法》中由一句“自動續(xù)期”模糊帶過的難題提上了亟待解決的日程。

其實(shí)，早在幾年前，類似問題在山東省青島市、廣東省深圳市已經(jīng)出現(xiàn)。

4月20日晚，北京市國土資源局表示，北京市民暫時無需有過多擔(dān)心，關(guān)于住宅用地出讓，北京市按照國家相關(guān)規(guī)定，出讓年限為70年，目前最早出讓的住宅用地到使用年限屆滿還有40多年。

4月20日，就住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期問題，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心和北京市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)會共同主辦“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研討會”，邀請參與過《物權(quán)法》起草的全國人大常委會相關(guān)人士和法學(xué)者討論。

設(shè)定土地使用權(quán)出讓年限，最早見于1990年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(此后簡稱暫停條例)中明確，土地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定，其中居住用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)旅游娛樂用地40年、其他或綜合用地50年。

2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。

《物權(quán)法》起草者、全國人大常委會法工委原民法室主任姚紅介紹說，《物權(quán)法》規(guī)定“自動續(xù)期”是考慮到老百姓的利益，老百姓不用再去排隊辦手續(xù)，更加便民，也減輕了工作人員的負(fù)擔(dān)。有關(guān)使用年限到期續(xù)期要不要收費(fèi)，她表示，“《物權(quán)法》立法時也提出這點(diǎn)，但當(dāng)時大部分房屋都沒有到期，所以大家認(rèn)為這個問題要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展再解決，當(dāng)時并沒有明確規(guī)定。”

同樣作為《物權(quán)法》制定的親歷者，全國人大常委會法工委民法室巡視員扈紀(jì)華解釋，所謂自動，就是沒有任何條件和行為，自動續(xù)期指的是建設(shè)用地使用權(quán)到期，不附帶任何條件和行為進(jìn)行續(xù)期。

中國政法大學(xué)終身教授江平認(rèn)為，自動續(xù)期一是說明期滿了以后，不能夠收回；二是不能夠再重新簽訂一個土地出讓合同；三是業(yè)主無需自己去申請。但是，自動續(xù)期沒有繳費(fèi)怎么辦？江平提出，自動續(xù)期的含義就是沒有繳費(fèi)的業(yè)主仍然有權(quán)居住，但是如果房屋要轉(zhuǎn)讓就要受到限制。因此，自動續(xù)費(fèi)并不對業(yè)主民事權(quán)利造成影響，而是對民事流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制。

對于自動續(xù)期并沒有明確有償或無償問題，江平稱，“在我看來，即使收費(fèi)也應(yīng)該是數(shù)量比較少的。”此外，江平認(rèn)為，對于《物權(quán)法》的解釋迫在眉睫，但是不能由政府部門進(jìn)行，更不能夠由地方各級政府闡釋，只能由全國人大常委會解釋，不能由政府各個部門解釋，更不能由各地方政府部門解釋。

對于自動續(xù)期，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授龍衛(wèi)球表示，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，有四種解決方案。第一種，自動續(xù)期，無需繳納土地使用費(fèi)，期限是到房屋所有權(quán)終止為止，也就是到地上建筑物消失為止；第二種，自動續(xù)期，但需一次性繳納下一個期限的土地出讓金；第三種，自動續(xù)期，交費(fèi)方式改成年金制，類似于稅制。第四種，自動續(xù)期，無需繳費(fèi)，回到類似1982年之前城市宅基地所有權(quán)的狀態(tài)，將城市住房用地重新私有化。

但是，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授張翔認(rèn)為，如果自動續(xù)期的含義為自動并且是免費(fèi)續(xù)期，他和所有權(quán)有什么區(qū)別？如果實(shí)際上就是私人所有，就會與《憲法》第十條城市的土地屬于國家所有發(fā)生沖突。因此，現(xiàn)在對于自動續(xù)期基本上沒有明確的答案，特別是得不出免費(fèi)續(xù)期的結(jié)論。

《物權(quán)法》明確區(qū)分了“非住宅性建設(shè)用地”和“住宅性建設(shè)用地的續(xù)期”。中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心副研究員熊丙萬認(rèn)為，前者是需要依據(jù)法律的特別規(guī)定來執(zhí)行，而后者是“自動的”，無需申請和批準(zhǔn)程序。

此外，熊丙萬強(qiáng)調(diào)，一要區(qū)分住宅性建設(shè)用地和商業(yè)性建設(shè)用地，前者是保障公民基本生存和居住，只能收取與公共支出相對稱的必要費(fèi)用，后者按照市場和商業(yè)邏輯運(yùn)作，應(yīng)收取相對較高的費(fèi)用；二是要區(qū)分單套住宅性建設(shè)用地與多套住宅性建設(shè)用地，前者保障性功能明顯，只應(yīng)收取用于政府提供公共產(chǎn)品的費(fèi)用，后者具有商業(yè)和投資性，可通過交易稅或持有稅收取土地使用費(fèi)；三是區(qū)分農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅性建設(shè)用地使用權(quán)，前者是沒有期限且免費(fèi)，后者在期限上可以采取與前者相同的目標(biāo)。他指出，無論是采用“續(xù)期+補(bǔ)交土地出讓金”的方式，還是“不續(xù)期+房地產(chǎn)稅”的模式，都應(yīng)當(dāng)保證房屋所有人對土地享有長期穩(wěn)定的使用權(quán)。

“《物權(quán)法》立法時也了解到青島、深圳等地區(qū)部分住宅用地的使用年限是20年或者30年，而居住用地最高使用年限是70年。但是法律沒有明確規(guī)定要不要補(bǔ)全這一期間的土地出讓金，只強(qiáng)調(diào)了自動續(xù)期。”扈紀(jì)華解釋道，“如果要補(bǔ)的話，是替自動續(xù)期又加了條件了，是在法律之外又畫蛇添足了。”

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授劉保玉認(rèn)為，20年到期無償續(xù)期與70年無償續(xù)期同等對待的話是不公平的。“開發(fā)商如果買20年的使用權(quán)，住戶的房屋價格會比較便宜，但是如果不加區(qū)分一律按照無償續(xù)期來對待，對于房屋使用年限是70年的購買者不公平，后果也很嚴(yán)重，開發(fā)商取得土地使用權(quán)都不買70年的，只買最短期限的，關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定就等于形同虛設(shè)。”

中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新表示，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期間是70年，約定20年以及沒有達(dá)到70年期間的，首先應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期至70年，但是20年的期間屆滿自動續(xù)期的，業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價。對于具體出讓金差價的計算，他指出，當(dāng)時70年期間的出讓金價格是多少，20年或者其他期間的出讓金與其相比，差額是多少，就應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交多少出讓金。在補(bǔ)交出讓金時，應(yīng)當(dāng)計算20年的銀行貸款利息，由業(yè)主負(fù)擔(dān)。

中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年表示，《物權(quán)法》沒有做出明確規(guī)定的內(nèi)容，如果要推進(jìn)完善，必須通過重大決策程序。“第一要有公眾參與，必須遵循老百姓意見，第二要經(jīng)過專家論證，第三要有風(fēng)險評估，必須經(jīng)過實(shí)際調(diào)查研究。制定完之后還要有合法性審查，并且決策時應(yīng)該集體討論。”

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。