土改晉江試驗：發(fā)掘農(nóng)房宅基地的抵押融資價值

別墅和躍層住宅頗有設(shè)計感，整體環(huán)境優(yōu)美宜人，街道干凈整潔，漫步于12月的晉江市磁灶鎮(zhèn)大埔村，仿佛進(jìn)入一個度假區(qū)。

經(jīng)過17年的舊村改造，這里的房子從38萬漲到400萬元。大埔村黨委書記、村委會主任吳金程對第一財經(jīng)記者說：“改造后的大埔村越來越有人氣，那些外出的人基本上都愿意回來住，畢竟落葉要?dú)w根。”

再有一年，33個縣（市、區(qū)）的土地改革試點(diǎn)就要結(jié)束，晉江是試點(diǎn)之一。在新一輪土改中，試點(diǎn)近兩年的晉江，在繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地抵押的基礎(chǔ)上，還逐步探索宅基地基準(zhǔn)地價體系、宅基地自愿有償退出以及宅基地活態(tài)利用，從而實(shí)現(xiàn)從“一戶一宅”向“戶有所居”轉(zhuǎn)變。

在中國，農(nóng)村土地制度改革一直被視為“牽一發(fā)而動全身”。決策層考慮頗多，使得改革之路“道阻且長”。跟西方土地私有制度不同，中國政府堅持在農(nóng)村土地集體所有的制度框架下進(jìn)行突圍，尋求改革路徑。從十八屆三中全會通過《決定》至今，新一輪土改的政策邏輯已然凸顯，33個縣級試點(diǎn)也成為了撬動改革的杠桿。

農(nóng)房抵押貸款的需求

回到抵押農(nóng)房貸款本身，特殊之處在于宅基地。在農(nóng)村土地集體所有的制度框架下，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，宅基地需要農(nóng)民申請，且“一戶一宅”、無償使用，宅基地面積不得超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村所建住宅應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃。而且，農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)的對象必須是本村集體成員，流轉(zhuǎn)的價格并不包括對宅基地的估值。因為法律規(guī)定宅基地不允許交易，自然也就不存在合法的宅基地交易市場。

2015年2月，晉江被列入全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，成為33個試點(diǎn)縣之一，晉江也是福建省土地改革唯一的國家級試點(diǎn)。晉江民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)乩习傩掌毡槎加薪?jīng)商意識，多多少少會做一些生意。有時需要資金周轉(zhuǎn)，于是就會考慮到銀行抵押農(nóng)房貸款。

晉江市國土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人對第一財經(jīng)表示，抵押貸款本就是市場行為，目的是為滿足農(nóng)房所有者的貸款需求。對農(nóng)民來說，得先有貸款的需求，至于農(nóng)房是否可以抵押貸款，得看其是否有充分的價值體現(xiàn)，比如地理位置是否優(yōu)越、市場是否方便交易等。

晉江農(nóng)商銀行個人金融部總經(jīng)理柯子匯對第一財經(jīng)稱，在以前，這些經(jīng)商的農(nóng)民要是貸款，只能讓其他人來擔(dān)保，相互擔(dān)保的情況普遍。一旦出現(xiàn)風(fēng)險，就會連累到別人，經(jīng)營很好的人可能會因此被拖垮。以自有房產(chǎn)來抵押，就不會跟別人有類似風(fēng)險接觸，風(fēng)險也相對可控。

2016年初，晉江陳埭鎮(zhèn)一位丁姓商人以自家農(nóng)房和宅基地抵押，從晉江農(nóng)商行獲得90萬元貸款。他用于抵押的宅基地住房是一套占地150平方米的自建房，1998年建成。發(fā)放貸款的柯子匯稱，經(jīng)過有資質(zhì)的第三方評估，該住房的抵押價值為252萬元，宅基地使用權(quán)共同抵押后，宅基地使用權(quán)的價值也被評估進(jìn)去，評估總價為328萬元。

之所以會將宅基地也納入抵押物的估值范疇，柯子匯認(rèn)為，過去宅基地的價值并不凸顯，相對來說，房屋的價值更大一些。但現(xiàn)在，宅基地的價值明顯提高，而且很重要的是，宅基地的價值評估體系正在逐步建立，而且宅基地流轉(zhuǎn)市場也在逐步完善。于是就一并評估，辦理抵押登記。

建立宅基地基準(zhǔn)地價體系被視為晉江改革試點(diǎn)的成果之一。因為國土部門編制了農(nóng)村集體土地基準(zhǔn)價格，建立動態(tài)調(diào)整、科學(xué)評估的宅基地基準(zhǔn)地價體系，這為后續(xù)的抵押貸款、流轉(zhuǎn)、有償使用、有償退出提供了價值評估及參考依據(jù)。

在試點(diǎn)之前，宅基地的基準(zhǔn)地價體系幾乎是空白的，這算是福建省內(nèi)首創(chuàng)。

農(nóng)房抵押貸款十余年探索

以2015年納入試點(diǎn)為界，十多年前晉江就已經(jīng)開始了農(nóng)房抵押貸款的探索?？伦訁R回憶道，他1996年到銀行參加工作，當(dāng)時要分農(nóng)房抵押這杯羹的銀行，除晉江農(nóng)商行外，還有其他銀行，堅持下來的只有農(nóng)商行。

柯子匯表示，農(nóng)房的變現(xiàn)能力有限，才導(dǎo)致其他銀行的集體退出。銀行向外放一筆貸款，在評估風(fēng)險的時候，最先考慮的是還款來源，其次是抵押物的變現(xiàn)能力。在他看來，農(nóng)房抵押貸款的風(fēng)險點(diǎn)，集中體現(xiàn)在三個方面，可以簡單概括為“成本高、利潤薄”。

一是農(nóng)房自身屬性問題，由于地處農(nóng)村位置偏遠(yuǎn)，哪怕是后來因為城市化進(jìn)程加速，而演變成市區(qū)，也不能改變農(nóng)房所在的宅基地為集體所有的事實(shí)；二是現(xiàn)行法律框架所允許的交易只局限在本村集體組織內(nèi)部，也就是銀行要變現(xiàn)農(nóng)房的話，只能由農(nóng)房所在村集體的成員來購買，不得擴(kuò)大交易范圍；三是在本就不廣泛的可供交易的群體范圍中，有購買實(shí)力及想法的人還要充分考慮到宗族、人情的因素。

柯子匯稱，政府愿意為集體產(chǎn)權(quán)的土地和房屋確權(quán)，然后辦理抵押登記，是對銀行開展這項工作的最大支持。開展這項業(yè)務(wù)在于市場需求，政府的背書保障了銀行優(yōu)先受償權(quán)以應(yīng)對將來可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

農(nóng)商行愿意去做，并將這塊業(yè)務(wù)持續(xù)至今，壞賬率很低是一個非常重要的原因。據(jù)統(tǒng)計，近20年來，晉江農(nóng)商行累計發(fā)放30多億元貸款，壞賬只有1000多萬元，不足0.3%。

柯子匯提到，之前最擔(dān)心農(nóng)民的信用問題，但是后來發(fā)現(xiàn)農(nóng)民普遍還是講信用的，他們對農(nóng)房一是有特殊情感，二是存在面子問題，因為要面對鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，“哪怕再辛苦，也會考慮從其他地方挪錢來還掉貸款。”退一步來說，即便不能還貸，農(nóng)商行也會及時跟村委會溝通，動員集體內(nèi)部成員來消化。這比通過法律拍賣的剛性方式好得多，既讓銀行免受損失，又保住了貸款人的顏面，避免激化矛盾。

除了有前期先行先試的基礎(chǔ)，前述國土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，還有群眾要求改革的意愿也很高，在晉江，國家級的改革試點(diǎn)就多達(dá)21項，包括新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)。在這樣的試點(diǎn)環(huán)境下，農(nóng)村宅基地制度的改革對改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)會起到很大的推動作用。

晉江農(nóng)商行提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年2月晉江試點(diǎn)啟動以來，農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)呈快速增長態(tài)勢，至2016年10月，農(nóng)房抵押貸款余額6.12億元，比年初凈增0.77億元。2016年農(nóng)房抵押貸款余額計劃達(dá)到6.5億元，比年初凈增超1億元。

擴(kuò)大流轉(zhuǎn)交易范圍的呼聲

要說農(nóng)房和宅基地的抵押貸款，吳金程也曾撮合過數(shù)起。他回憶說，有村民在外面做生意，而家里的房子基本上只有在春節(jié)回來的時候才會住上幾天，有一次碰到資金周轉(zhuǎn)困難，就拜托他牽線抵押房子。

吳金程早年外出經(jīng)商，1997年回到家鄉(xiāng)當(dāng)起村官，根據(jù)在外闖蕩的經(jīng)驗，想要改變村里“臟亂差”的落后面貌。1999年，大埔村就委托天津規(guī)劃設(shè)計院廈門分院進(jìn)行整村建設(shè)規(guī)劃，次年正式啟動舊村改造，一張藍(lán)圖管到底，并分五期逐步推進(jìn)，如今已經(jīng)完成一二期住宅小區(qū)。

大埔村的農(nóng)房非常搶手。一方面在于大埔村地理位置優(yōu)越，四通八達(dá)，是磁灶鎮(zhèn)的中心，另一方面，房子規(guī)劃設(shè)計和居住環(huán)境都非常好，有很多人愿意來居住。吳金程稱，前期規(guī)劃的有獨(dú)棟住宅，500多平方米，當(dāng)時村民買的時候才38萬元，現(xiàn)在400萬元都沒人愿意賣。

如果貸款不能收回，那該如何處置抵押物呢？這是學(xué)界以及政策制定者一直探討的焦點(diǎn)問題，當(dāng)然也是一道非常棘手的難題。尤其是不容忽視的宗族因素和農(nóng)民的契約精神。吳金程對第一財經(jīng)表示，銀行跟貸款者目的一樣，都是共贏合作，銀行哪會想著為處置房產(chǎn)和宅基地而考慮去提供貸款呢？不過，他也提到，“要是5年前，我不敢保證銀行會來收農(nóng)民的房子，但是現(xiàn)在肯定會來收的。因為農(nóng)民的契約意識已經(jīng)提高了，既然宅基地已經(jīng)抵押給了銀行，就會有心理準(zhǔn)備，不會再像以前那樣賴著不給。”

針對現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地的流轉(zhuǎn)范圍不能超出集體經(jīng)濟(jì)組織，吳金程稱，現(xiàn)在最大的障礙是法律。交易對象及交易范圍的限制，使得“物不能盡其用”，農(nóng)房和宅基地的價值無法充分體現(xiàn)。其實(shí)，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)這樣的市場，導(dǎo)致灰色交易普遍存在，當(dāng)前的試點(diǎn)就要為中央修改法律提供實(shí)踐經(jīng)驗。

他建議，宅基地的交易范圍不能僅局限于村集體，只有擴(kuò)大流轉(zhuǎn)交易的范圍，才能真正盤活宅基地這一“沉睡”的資產(chǎn)。

不過，基層政府也在審慎考慮這種擴(kuò)大流轉(zhuǎn)交易范圍的呼聲。根據(jù)晉江市農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組提交的中期評估報告，若只允許集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，則抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)范圍不廣，若不加限制放開流轉(zhuǎn)，則還需要理論支撐和制度突破。經(jīng)過多輪走訪調(diào)研，鎮(zhèn)、村對宅基地跨村流轉(zhuǎn)意愿比較強(qiáng)烈。

試點(diǎn)的成果與經(jīng)驗

晉江開展農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)近20年，目前已經(jīng)有相對成熟的一套體制機(jī)制。前述中期評估報告稱，一是完善住房保障體系，實(shí)現(xiàn)“戶有所居”。開發(fā)宅基地審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)家庭全員實(shí)名制，有效杜絕新的“一戶多宅”等現(xiàn)象；二是顯化住房財產(chǎn)權(quán)屬性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益。

在宅基地退出方面，除了前述建立宅基地基準(zhǔn)地價體系外，還探索有償使用制度，對于“一戶多宅”、超占等歷史遺留問題，試行收取宅基地有償使用費(fèi)，以“分類處置+區(qū)分年限”的辦法，明確有償使用對象、范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以人均宅基地面積為起征點(diǎn)，進(jìn)行分類處置。至于宅基地的退出，有宅基地?fù)Q房、指標(biāo)轉(zhuǎn)換、貨幣補(bǔ)償、無償使用等四種模式，以期提高宅基地的利用效率。

2016年4月晉江掛牌成立的不動產(chǎn)登記局和不動產(chǎn)登記中心，也是改革試點(diǎn)以來的新舉措，該中心可以為農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的“兩證合一”提供保障。該不動產(chǎn)登記中心副主任李業(yè)成對第一財經(jīng)表示，農(nóng)房和宅基地抵押貸款不多的原因之一是農(nóng)村宅基地歷史遺留問題多，情況復(fù)雜，而且大多時間跨度較大，權(quán)屬界定困難。

前述中期評估報告內(nèi)容顯示，如不處理到位，產(chǎn)權(quán)難以明晰，直接影響宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押和流轉(zhuǎn)，如簡單予以罰款，可能會產(chǎn)生不良社會導(dǎo)向。這在度的把握和整體設(shè)計上有一定難度?？伦訁R也提到，目前，廣大農(nóng)村地區(qū)許多農(nóng)戶沒有房屋所有權(quán)證和土地使用證，而這“兩證”是申請銀行貸款的先決條件之一，因此需要加快確權(quán)。

在法律未修改的情況下，農(nóng)村房產(chǎn)處置變現(xiàn)仍然難度較大?？伦訁R稱，農(nóng)村房屋土地為村集體所有，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買存在不能辦理產(chǎn)權(quán)的政策限制，且本集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買也受一戶一宅的限制，抵押物變現(xiàn)轉(zhuǎn)讓受到限制。而且，隨著業(yè)務(wù)數(shù)量的增加，如果出現(xiàn)壞賬情況，將農(nóng)民抵押的房產(chǎn)處置后，如何解決農(nóng)民居住成為一個最現(xiàn)實(shí)的問題。

他建議，要完善農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)配套政策。比如，設(shè)立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補(bǔ)償專項資金，地方政府結(jié)合實(shí)際制定農(nóng)房抵押貸款稅費(fèi)減免、風(fēng)險補(bǔ)償、信貸獎勵等配套政策，對投放農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)給予一定的財政貼息與稅收優(yōu)惠。

在歷史上，宅基地較多地承擔(dān)了“居者有其屋”的基本保障功能，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，其財產(chǎn)性逐漸凸顯。根據(jù)晉江近兩年的改革試點(diǎn)經(jīng)驗來看，修訂相關(guān)法律法規(guī)，允許宅基地及其房屋進(jìn)行抵押融資，讓群眾有充分的處置權(quán)利，成為試點(diǎn)結(jié)束后迫切需要做的事情。

另外值得決策層關(guān)注的是，適度擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，特別是允許宅基地跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置，有利于要素聚集，為農(nóng)民和農(nóng)村開辟一條新的增收途徑，也有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)。對于閑置宅基地，也應(yīng)該從頂層設(shè)計考慮，應(yīng)鼓勵各地因地制宜實(shí)行宅基地有償退出，對于空置宅基地，超過一定期限，自動收歸集體所有。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。