“公路債”終結貸款修路有賴完善財政體系

7月12日，財政部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》，標志著中國版公路債正式出爐。財政部與交通運輸部有關負責人稱，政府收費公路“貸款修路、收費還貸”模式需要相應調(diào)整，改為政府發(fā)行專項債券方式籌措建設資金。公路債適用公路主要包括高速公路和收費一級公路等，即政府還貸公路，不包括由社會投資者運用BOT等經(jīng)營性模式建設的收費公路。

要想富，先修路。在上世紀80年代，香港商人霍英東等人投資的國道107廣深線東莞大橋架起了全國第一個路橋收費站，從此開啟“以橋養(yǎng)路，以路養(yǎng)路”的收費公路模式。1984年國務院第54次常務會議的正式?jīng)Q議，讓“貸款修路，收費還貸”成為一項政策。這種由地方政府向銀行貸款先修路，再收費還貸，以此來完善地方基礎設施建設的模式，由于極大地拉動了地方經(jīng)濟增長，而一度備受贊譽。隨著時間的推移，這一模式的弊端逐漸顯現(xiàn)，規(guī)劃不清、權責不明，導致多條公路以未還清貸款為名超期收費，且收費公路系統(tǒng)逐漸形成了一個脫胎于地方政府的穩(wěn)固既得利益集團，在行政權力的庇蔭下違規(guī)設置收費站、擅自提高收費標準、甚至提取數(shù)億元公路收費款項為員工發(fā)福利等丑聞層出不窮，收費公路更被稱為十大暴利行業(yè)之一。

多年以來，曾經(jīng)有多項政策與模式出臺，試圖終結貸款修路及其衍生出的種種問題，譬如以BOT(建設-經(jīng)營-轉讓)模式引入社會資本取代政府貸款修路，或者2004年出臺《收費公路管理條例》明確收費期限屆滿必須終止收費等，均未如理想。此次公路債的出臺，是希望從源頭理清收費公路投資款項的來源，以此來捋清貸款修路衍生出的各種問題。公路債的發(fā)行主體是省級政府，與此前貸款修路的融資主體實際上沒有區(qū)別，但至少主體清晰、權責分明，而且專項貸款明確了專款專用，為賬本梳理與公開打好了基礎，避免貸款來源未分割成為賬目不清、去向不明的借口。況且，這不僅符合現(xiàn)代財政制度，亦無須再占用地方政府債券的額度，需知在平臺債被明令禁止后，發(fā)行地方政府債券成為地方政府理論上實施債務融資新建公路的唯一渠道，而地方政府債券當前仍然是定額的，如果被修路占去額度可能未有足夠額度進行其他基礎設施建設。無論從短期或長期而言，公路債的發(fā)行都是值得肯定的方向。

然而，是否發(fā)行公路債即可高枕無憂，一舉解決貸款修路及其帶來的諸多問題呢？顯然需要打一個問號。此前BOT和近年新興的PPP模式都曾被當作貸款修路模式的滅火器，結果都沒能真正滅火，就在于整個財政體系的關系沒有理順，而如果這樣的情況繼續(xù)，這些問題很可能繼續(xù)存在，甚或產(chǎn)生新的問題。畢竟，償債主體仍然是地方政府，而官商勾結或授權給關聯(lián)公司以獲利等現(xiàn)象并不罕見，如果公路債無法以制度規(guī)范來形成硬約束，那么同樣可能被濫用，變成斂財?shù)幕献?，浪費資源，而無限期收費或資金去向不明亦可能變本加厲。

公路債要終結貸款修路帶來的問題，就不能走當年“特事特辦”的老路。必須以財政體系的完善為基礎，在前期就做好可行性研究與長期規(guī)劃，不能讓設計失誤成為無法回收盈利最終無限期收費的借口；對專用債券必須進行獨立核算，保持賬目細化與公開，讓公眾可通過有效渠道進行監(jiān)督；此外，眼下只說財政部與交通運輸部職責分明，但具體如何分明、如何承擔監(jiān)管責任、事后如何問責，都應有更細致的規(guī)定。

貸款修路只是特殊經(jīng)濟時期的一種過渡模式，歷史遺留問題至今仍未解決。那么，公路債則應吸取教訓，從誕生之日起就應規(guī)范而行，不宜再產(chǎn)生新問題留待后面再發(fā)明一個模式來解決。只有在完善的財政體系、科學規(guī)劃與有效監(jiān)督之下，公路債才有可能成貸款修路終結者。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。