關(guān)于開展燃料電池汽車示范應(yīng)用的政策分析

一、問題的提出

2020年9月16日，財政部、工業(yè)和信息化部、科技部、國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展燃料電池汽車示范應(yīng)用的通知》。9月21日，財政部網(wǎng)站發(fā)布了五部委對《通知》的解讀。

《通知》主要包括正文和附件《燃料電池汽車示范城市群申報指南》（以下簡稱《申報指南》）兩部分。正文明確了4方面內(nèi)容。一是支持方式。將采取“以獎代補(bǔ)”方式，對入圍示范的城市群，按照其目標(biāo)完成情況核定并撥付獎勵資金。二是示范內(nèi)容。示范城市群應(yīng)找準(zhǔn)應(yīng)用場景，完善政策環(huán)境，聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新，構(gòu)建完整產(chǎn)業(yè)鏈。三是示范城市群選擇。采取地方自愿申報、專家評審方式確定示范城市群。鼓勵申報城市群打破行政區(qū)域限制，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，自愿組隊，取長補(bǔ)短。四是組織實施。示范城市群應(yīng)確定牽頭城市，明確任務(wù)分工，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)示范。《申報指南》是城市群申報示范的重要參考，明確了示范城市群申報基礎(chǔ)條件、選拔流程、示范目標(biāo)和實施方案編制要求等內(nèi)容。

該《通知》是對以往支持燃料電池汽車發(fā)展政策的調(diào)整優(yōu)化。因此，有必要對燃料電池汽車示范應(yīng)用政策出臺的背景情況，以及對開展燃料電池汽車示范應(yīng)用政策進(jìn)行分析，并提出意見建議。

燃料電池汽車示范應(yīng)用政策出臺的背景情況

第一、我國燃料電池汽車發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展導(dǎo)入階段，還沒有實現(xiàn)真正的商業(yè)化。2009年以來，中央財政一直采取對消費(fèi)者給予購置補(bǔ)貼的方式，支持燃料電池汽車發(fā)展。但是，自2015年以后我國燃料電池汽車銷量才逐年實現(xiàn)較快增長。據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2015年銷量僅為10輛，2016年629輛，2017年1275輛，2018年1527輛，2019年達(dá)到2737輛。受新冠疫情影響，2020年1至9月累計銷量579輛，同比下降53.7%。另外，2019年燃料電池汽車（FCV）產(chǎn)量中，N2車型產(chǎn)量占比為55.37%，其次為M3車型，占比34.06%。由于我國明確了商用車先行先試的路線，M1類乘用車車型一直沒有產(chǎn)出。

目前，全球多個國家都大力推出燃料電池汽車，并加大加氫站建設(shè)。根據(jù)《節(jié)能與新能源汽車路線圖》中我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)三步走戰(zhàn)略：2020年、2025年、2030年，我國將分別實現(xiàn)1萬輛、5萬輛、100萬輛燃料電池汽車保有量的發(fā)展規(guī)劃。截至2020年7月，我國累計推廣燃料電池汽車超過7200輛，建成加氫站約80座，社會資本投入積極性明顯提高，預(yù)計2020年有望完成1萬輛車的保有量目標(biāo)。

第二、我國支持燃料電池汽車發(fā)展的政策沿革

我國燃料電池汽車的推廣速度與政策的大力支持密不可分。主要政策有以下幾項：一是《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》確定，重點(diǎn)開展純電動乘用車、插電式混合動力乘用車、混合動力商用車、燃料電池汽車等關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)。二是《中國制造2025》關(guān)于新能源汽車至2025年發(fā)展目標(biāo)其中確定，制氫、加氫等配套基礎(chǔ)設(shè)施基本完善，燃料電池汽車實現(xiàn)區(qū)域小規(guī)模運(yùn)行。三是《能源技術(shù)革命創(chuàng)新行動計劃（2016-2030年）》提出的15項重點(diǎn)任務(wù)中包括氫能與燃料電池技術(shù)創(chuàng)新，研究燃料電池分布式發(fā)電技術(shù)，實現(xiàn)示范應(yīng)用并推廣。四是2019年《政府工作報告》中明確提出，繼續(xù)執(zhí)行新能源汽車購置優(yōu)惠政策，推動充電、加氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五是自2012年起實施的新能源汽車推廣應(yīng)用財政補(bǔ)貼政策中，均明確了燃料電池汽車推廣應(yīng)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在20萬元至50萬元之間，但逐年有所調(diào)整。六是2020年4月發(fā)布的《關(guān)于完善新能源汽車推廣應(yīng)用財政補(bǔ)貼政策的通知》（財建〔2020〕86號）明確提出，調(diào)整補(bǔ)貼方式，開展燃料電池汽車示范應(yīng)用。

第三、我國支持燃料電池汽車發(fā)展的政策沿革

我國燃料電池汽車的推廣速度與政策的大力支持密不可分。主要政策有以下幾項：一是《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》確定，重點(diǎn)開展純電動乘用車、插電式混合動力乘用車、混合動力商用車、燃料電池汽車等關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)。二是《中國制造2025》關(guān)于新能源汽車至2025年發(fā)展目標(biāo)其中確定，制氫、加氫等配套基礎(chǔ)設(shè)施基本完善，燃料電池汽車實現(xiàn)區(qū)域小規(guī)模運(yùn)行。三是《能源技術(shù)革命創(chuàng)新行動計劃（2016-2030年）》提出的15項重點(diǎn)任務(wù)中包括氫能與燃料電池技術(shù)創(chuàng)新，研究燃料電池分布式發(fā)電技術(shù)，實現(xiàn)示范應(yīng)用并推廣。四是2019年《政府工作報告》中明確提出，繼續(xù)執(zhí)行新能源汽車購置優(yōu)惠政策，推動充電、加氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五是自2012年起實施的新能源汽車推廣應(yīng)用財政補(bǔ)貼政策中，均明確了燃料電池汽車推廣應(yīng)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在20萬元至50萬元之間，但逐年有所調(diào)整。六是2020年4月發(fā)布的《關(guān)于完善新能源汽車推廣應(yīng)用財政補(bǔ)貼政策的通知》（財建〔2020〕86號）明確提出，調(diào)整補(bǔ)貼方式，開展燃料電池汽車示范應(yīng)用。

第四、制約燃料電池汽車發(fā)展的因素

我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)仍面臨核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件缺失、企業(yè)創(chuàng)新能力不強(qiáng)、加氫設(shè)施建設(shè)難等突出問題。制約燃料電池汽車發(fā)展的因素主要有以下幾點(diǎn)：一是我國氫燃料電池成本高、加氫站少成為制約因素。降低氫燃料電池的鉑催化劑、電解質(zhì)膜和雙極板三個關(guān)鍵部件的成本勢在必行。同時加大加氫站建設(shè)。對汽車企業(yè)而言，降低材料成本，通過大規(guī)模量產(chǎn)，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，以降低成本。二是我國氫燃料電池技術(shù)水平與國際先進(jìn)水平相比存在差距。我國氫燃料電池與世界標(biāo)桿產(chǎn)品相比，可靠性、冷啟動、功率特性等主要技術(shù)性指標(biāo)存在很大差距。盡管我國擁有數(shù)量較為豐富的專利，但涉及核心技術(shù)相對較少。三是我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)布局需要進(jìn)行調(diào)整。燃料電池汽車具有清潔零排放、續(xù)駛里程長、加注時間快的特點(diǎn)，而目前純電動汽車在續(xù)駛里程和充電時間方面，尚不能滿足量大面廣的遠(yuǎn)程公交、雙班出租、城市物流、長途運(yùn)輸?shù)仁袌鲂枨?。所以，?yīng)及時把新能源汽車產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)向燃料電池汽車拓展。因此，為深入貫徹落實新發(fā)展格局要求，應(yīng)更好地推動我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康、科學(xué)有序發(fā)展。

關(guān)于開展燃料電池汽車示范應(yīng)用政策的分析及建議

第一、關(guān)于以城市群為載體、依托產(chǎn)業(yè)鏈開展示范應(yīng)用的考慮

《通知》關(guān)于支持方式提出，針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，五部門將對燃料電池汽車的購置補(bǔ)貼政策，調(diào)整為燃料電池汽車示范應(yīng)用支持政策，對符合條件的城市群開展燃料電池汽車關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)化攻關(guān)和示范應(yīng)用給予獎勵，形成布局合理、各有側(cè)重、協(xié)同推進(jìn)的燃料電池汽車發(fā)展新模式。示范期暫定為四年。示范期間，五部門將采取“以獎代補(bǔ)”方式，對入圍示范的城市群按照其目標(biāo)完成情況給予獎勵。獎勵資金由地方和企業(yè)統(tǒng)籌用于燃料電池汽車關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，人才引進(jìn)及團(tuán)隊建設(shè)，以及新車型、新技術(shù)的示范應(yīng)用等，不得用于支持燃料電池汽車整車生產(chǎn)投資項目和加氫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

《通知》解讀支持方式：一是推動各地產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，合力構(gòu)建完整產(chǎn)業(yè)鏈。在全國范圍內(nèi)選擇產(chǎn)業(yè)鏈上優(yōu)秀企業(yè)，推動企業(yè)所在城市聯(lián)合申報示范；二是促進(jìn)國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展，加快推動形成燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)國內(nèi)循環(huán)；三是依托國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，加快關(guān)鍵零部件產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。通過示范政策引導(dǎo)和支持，鼓勵整車和動力系統(tǒng)配套企業(yè)依托國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，主動使用實現(xiàn)突破的關(guān)鍵零部件。

第二、關(guān)于支持產(chǎn)業(yè)鏈形成的主要政策內(nèi)容

《通知》關(guān)于示范內(nèi)容提出，示范城市群應(yīng)聚焦技術(shù)創(chuàng)新，找準(zhǔn)應(yīng)用場景，構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)鏈。主要包括以下四個方面。《通知》解讀對四個方面同時進(jìn)行了解讀。

一是構(gòu)建燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)鏈條各環(huán)節(jié)技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。要依托龍頭企業(yè)，以客戶需求為導(dǎo)向，組織相關(guān)企業(yè)打造產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，實現(xiàn)相關(guān)基礎(chǔ)材料、關(guān)鍵零部件和整車產(chǎn)品研發(fā)突破及初步產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，在示范中不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈條、提升技術(shù)水平。

《通知》解讀示范內(nèi)容：一是重點(diǎn)支持關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)突破，推動關(guān)鍵零部件在產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用中考核驗證和迭代提升。重點(diǎn)支持電堆、膜電極、質(zhì)子交換膜、碳紙、催化劑、雙極板、氫氣循環(huán)系統(tǒng)、空氣壓縮機(jī)等關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)突破。與此相關(guān)的產(chǎn)品和技術(shù)在示范城市群配套不低于500輛燃料電池汽車，并通過第三方機(jī)構(gòu)綜合測試，實車運(yùn)行驗證超過2萬公里，技術(shù)水平和可靠性通過專家委員會評審后，可獲得額外獎勵。

《通知》關(guān)于示范內(nèi)容：二是開展燃料電池汽車新技術(shù)、新車型的示范應(yīng)用，推動建立并完善相關(guān)技術(shù)指標(biāo)體系和測試評價標(biāo)準(zhǔn)。要明確合適的應(yīng)用場景，重點(diǎn)推動燃料電池汽車在中遠(yuǎn)途、中重型商用車領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。要運(yùn)用信息化平臺，實現(xiàn)燃料電池汽車示范全過程、全鏈條監(jiān)管，積累車輛運(yùn)行數(shù)據(jù)，完善燃料電池汽車和氫能相關(guān)技術(shù)指標(biāo)、測試標(biāo)準(zhǔn)。三是探索有效的商業(yè)運(yùn)營模式，不斷提高經(jīng)濟(jì)性。要集中聚焦優(yōu)勢企業(yè)產(chǎn)品推廣，逐步形成規(guī)模效應(yīng)，降低燃料電池汽車成本。要為燃料電池汽車示范應(yīng)用提供經(jīng)濟(jì)、安全穩(wěn)定的氫源保障，探索發(fā)展綠氫，有效降低車用氫能成本。

《通知》解讀示范內(nèi)容：二是重點(diǎn)支持燃料電池商用車示范應(yīng)用?？紤]燃料電池汽車技術(shù)特點(diǎn)及優(yōu)勢，重點(diǎn)推動中遠(yuǎn)途、中重型商用車示范應(yīng)用，將其作為純電動汽車的有益補(bǔ)充，引領(lǐng)帶動關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新突破。三是探索有效的商業(yè)運(yùn)營模式，提升燃料電池汽車經(jīng)濟(jì)性。示范城市群應(yīng)集中聚焦優(yōu)勢企業(yè)，探索經(jīng)濟(jì)可行的整車示范推廣模式，逐步形成規(guī)模效應(yīng)，不斷降低整車購置成本。應(yīng)推動氫能產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)有效協(xié)同，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、安全、穩(wěn)定的氫源保障，切實降低氫氣制、儲、運(yùn)及加注等環(huán)節(jié)成本。探索燃料電池汽車新技術(shù)、新業(yè)態(tài)融合應(yīng)用的商業(yè)化、可持續(xù)模式。

《通知》關(guān)于示范內(nèi)容：四是完善政策制度環(huán)境。要建立氫能及燃料電池核心技術(shù)研發(fā)、加氫站建設(shè)運(yùn)營、燃料電池汽車示范應(yīng)用等方面較完善的支持政策體系。要明確氫的能源定位，建立健全安全標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管模式，確保生產(chǎn)、運(yùn)輸、加注、使用安全，明確牽頭部門，出臺加氫站建設(shè)審批管理辦法。

《通知》解讀示范內(nèi)容：四是通過信息化手段加強(qiáng)車輛管理，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的測試評價標(biāo)準(zhǔn)體系和安全保障基礎(chǔ)。示范期間推廣車輛應(yīng)接入五部門認(rèn)定的信息平臺，實時上傳運(yùn)行數(shù)據(jù)。對燃料電池汽車示范實施全過程、全鏈條監(jiān)管，持續(xù)積累車輛運(yùn)行數(shù)據(jù)，推動完善技術(shù)指標(biāo)和測試評價標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)水平和產(chǎn)品安全可靠性。

通過上述四方面政策，依托優(yōu)秀企業(yè)開展示范應(yīng)用，推動產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，構(gòu)建完整產(chǎn)業(yè)鏈。

第三、關(guān)于示范組織實施方式

《通知》關(guān)于示范城市群選擇提出，示范城市群采取地方自愿申報、專家評審方式確定。申報城市應(yīng)打破行政區(qū)域限制，在全國范圍內(nèi)選擇產(chǎn)業(yè)鏈上優(yōu)秀企業(yè)所在城市進(jìn)行聯(lián)合，具體要求如下：產(chǎn)業(yè)鏈上優(yōu)秀企業(yè)之間簽訂合同或合作意向書，企業(yè)所在城市（地級以上）本著自愿組合的原則組成城市群，協(xié)商產(chǎn)生牽頭城市，牽頭城市與其他城市簽訂合作協(xié)議，共同編制實施方案，明確任務(wù)分工，其他城市向牽頭城市提供示范任務(wù)承諾函，形成產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合態(tài)勢，協(xié)同推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。牽頭城市將實施方案上報所在省份財政、工信、科技、發(fā)改、能源主管部門審定后，由所在省份向五部門申報示范（詳見申報指南）。

五部門組織專家委員會對符合條件的申報方案進(jìn)行綜合評審，經(jīng)五部門審核后確定示范城市群，方案成熟一個實施一個。示范應(yīng)用工作將重點(diǎn)支持技術(shù)攻關(guān)基礎(chǔ)好、資金落實到位、計劃目標(biāo)明確、應(yīng)用場景清晰、政策制度有保障的城市群。

《通知》解讀示范城市群選擇：一是產(chǎn)業(yè)鏈上優(yōu)秀企業(yè)所在城市是示范城市群的組成部分，各相關(guān)城市組成城市群共同申報實施示范，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。示范城市群協(xié)商產(chǎn)生牽頭城市，明確職責(zé)定位。牽頭城市應(yīng)發(fā)揮主體作用，組織各城市共同制定實施方案并簽訂合作協(xié)議，明確各自任務(wù)分工；會同相關(guān)城市建立示范領(lǐng)導(dǎo)小組，明確獎補(bǔ)資金分配機(jī)制，建立任務(wù)完成驗收考核機(jī)制等。二是示范城市群燃料電池汽車相關(guān)企業(yè)應(yīng)緊密合作，抓住示范應(yīng)用政策契機(jī)做優(yōu)做強(qiáng)。本次示范應(yīng)用，涉及到氫能供應(yīng)、零部件生產(chǎn)、動力系統(tǒng)配套、整車生產(chǎn)、終端場景運(yùn)營等類型企業(yè)。示范城市群中企業(yè)應(yīng)緊密圍繞示范目標(biāo)任務(wù)，在示范應(yīng)用框架下加強(qiáng)與上下游企業(yè)合作，通過簽訂合同或合作意向書方式，加大產(chǎn)品推廣應(yīng)用力度，不斷降低產(chǎn)品成本，加快實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)突破及產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。三是2020年11月15日前，擬申報示范城市群的牽頭城市所在省級主管部門應(yīng)向五部門提交兩份申請文件和示范應(yīng)用實施方案。五部門將委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行合規(guī)性審查，通過后組織專家委綜合評審，優(yōu)先支持基礎(chǔ)扎實、方案成熟的城市群。

第四、關(guān)于示范考核評估和獎補(bǔ)資金撥付

《通知》關(guān)于組織實施要求：領(lǐng)導(dǎo)小組要提出實施方案年度計劃，明確責(zé)任和保障措施，負(fù)責(zé)示范項目組織實施、資金分配等，確保鏈條各環(huán)節(jié)銜接一致、協(xié)同作戰(zhàn)。每個示范年度終了，領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)牽頭城市所在省份相關(guān)部門向五部門提交實施方案進(jìn)展、階段性任務(wù)完成情況和資金申請報告。

關(guān)于示范考核評估和獎補(bǔ)資金撥付，《通知》解讀明確：五部門將依托第三方機(jī)構(gòu)，全程指導(dǎo)各城市群示范工作，并組織專家委員會開展年度評估、中期評估和示范期結(jié)束驗收評估。牽頭城市所在省級主管部門應(yīng)組織牽頭城市做好示范績效自評，按程序上報至五部門。中央財政將采取“后補(bǔ)助”方式，以結(jié)果為導(dǎo)向，依據(jù)驗收評估和績效評價結(jié)果核定并撥付獎勵資金。牽頭城市要組織確定中央財政獎勵資金在示范城市間的分配方案。對工作進(jìn)度慢、未按進(jìn)度完成任務(wù)的示范城市群，經(jīng)專家委員會審定，將視情況采取調(diào)整實施方案、扣減或暫停撥付獎勵資金、暫?；蛉∠痉顿Y格等措施。為加強(qiáng)與各地方的互動交流，及時解答城市群在申報示范過程中面臨的疑難問題，五部門將委托第三方機(jī)構(gòu)提供免費(fèi)咨詢。

第五、關(guān)于落實開展燃料電池汽車示范應(yīng)用政策的建議

對落實開展燃料電池汽車示范應(yīng)用政策提出以下幾點(diǎn)建議：

第一、落實《新能源汽車發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》有關(guān)支持燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。2020年10月9日國務(wù)院常務(wù)會議通過《新能源汽車發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》。該規(guī)劃第六章第三節(jié)明確提出兩點(diǎn)要求：一是提高氫燃料制儲運(yùn)經(jīng)濟(jì)性，逐步降低氫燃料儲運(yùn)成本。二是推進(jìn)加氫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持有條件的地區(qū)開展燃料電池汽車商業(yè)化示范運(yùn)行。因此，建議國家有關(guān)部委在落實規(guī)劃要求基礎(chǔ)上制定出臺《十四五”燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，并明確將燃料電池汽車納入技術(shù)路線。

第二、落實開展燃料電池汽車示范應(yīng)用的相關(guān)政策，加大其支持力度。《汽車產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》、《中國制造2025》重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)路線圖（節(jié)能與新能源汽車部分）等有關(guān)文件均對制定氫能燃料電池汽車技術(shù)路線圖、燃料電池系統(tǒng)技術(shù)、燃料電池技術(shù)創(chuàng)新、逐步擴(kuò)大燃料電池汽車試點(diǎn)示范范圍等提出明確要求。建議國家有關(guān)部委加大對開展燃料電池汽車示范應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展各環(huán)節(jié)的政策支持力度。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。