為子孫后代留下什么樣的北京

一條長達八公里，全世界最長，也最偉大的南北中軸線穿過了全城。北京獨有的壯美秩序就由這條中軸線的建立而產生。

近600年前，明朝遷都北京，基本奠定如今的城市大格局?，F(xiàn)在，北京城的發(fā)展又到了一個關鍵節(jié)點：城市工作重心由規(guī)劃建設向管理服務轉變，城市規(guī)劃建設由外延擴張向減量提質轉變，城市管理方式由行政管理向共治共管轉變。

在這一歷史轉變中，我們又能為子孫后代留下一座什么樣的北京？我們如何傳承完善城市格局，進一步呈現(xiàn)出泱泱大國首都的恢弘氣象？市政協(xié)委員在追問和探索著。

1.建設：建立研判演進的大數(shù)據(jù)城市智能模型

走過3000多年建城史、800多年的建都史，古老的北京發(fā)生了滄桑巨變，在新的歷史時期煥發(fā)青春。在看到成績的同時，也毋庸諱言，在從一定意義上說，北京已經(jīng)患上了相當程度的“大城市病”。習近平總書記視察北京時，一語點破城市發(fā)展面臨的問題。而人口無序過快增長、水資源緊缺、交通擁堵、大氣污染，沒有一項是“善茬”，更為復雜的是，這些發(fā)展中的問題往往又交織在一起，盤根錯節(jié)。

北京市建筑設計研究院有限公司副總建筑師吳晨委員認為，城市發(fā)展的源頭就在規(guī)劃，之所以出現(xiàn)這么多問題，很大原因在于缺乏聯(lián)系的、動態(tài)的、歷史的看待城市發(fā)展的眼光，特別是規(guī)劃環(huán)節(jié)，對未來演進趨勢的考慮仍然有限。

中國城市發(fā)展，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三大規(guī)劃是重中之重。但三大規(guī)劃的編制、執(zhí)行主體不同，相互之間缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調，因此對城市建設發(fā)展的指導作用還難以充分發(fā)揮。

“若從技術上來看，我們的規(guī)劃方法提高空間依然很大，如果還簡單地把幾個規(guī)劃物理地靜態(tài)地疊加在一起，解決不了千年發(fā)展的問題?！眳浅空f，以城市副中心為例，未來通州可能是三四百萬人的規(guī)模，交通流、人流、自然資源會呈現(xiàn)怎樣的變化趨勢？相互之間如何影響？現(xiàn)在的規(guī)劃還回答不了這個問題。

他建議，參照國際上先進的規(guī)劃方法，在大數(shù)據(jù)基礎上，建立城市智能模型，對城市人流、交通、環(huán)境等全系統(tǒng)的運行進行監(jiān)控與管理，對交通流、水流、空氣流動、固廢物的排泄等進行量化分析，實現(xiàn)城市規(guī)劃、建設與管理的可視化、定量化與科學化。這樣就能充分研判首都長期發(fā)展演進的各種可能性，從而實現(xiàn)規(guī)劃面向未來不確定性的彈性適應。

2.規(guī)劃：以制度剛性確保城市規(guī)劃一張藍圖繪到底

第一次把城市規(guī)劃拓延到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，第一次把北京定位于國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市，第一次提出興建新城、調整單中心城市布局、走出以環(huán)線擴張的“同心圓”、實現(xiàn)城市均衡發(fā)展……2004年的那版北京規(guī)劃，幾乎能夠看到所有現(xiàn)在提倡的新理念。

遺憾的是，1800萬的人口紅線早已突破，長期以來“攤大餅”式的發(fā)展使得城市規(guī)模過度膨脹，一系列“大城市病”非但未緩解，反而使北京越來越重負在身。

“規(guī)劃權威性和執(zhí)行剛性不夠?！敝袊缈圃航淌谥熹撐瘑T認為，規(guī)劃的調整應該有相應的制度保障，很多時候，新領導一上任，第一件事就是琢磨調整規(guī)劃。一張藍圖繪到底我們老是做不到，跟政績觀、發(fā)展理念都有關系。

市政協(xié)社法委主任吳玉華曾長期在黨政部門工作，他也有這樣的體會?！皩Τ鞘邪l(fā)展與發(fā)展經(jīng)濟關系認識不清，是目前很多城市管理亂象的根源之一。宜居是衡量一個城市發(fā)展的重要標準，過去考核干部，宜居與否并不作為衡量干部的主要標尺?！?/p>

不同領導的發(fā)展思路、短期經(jīng)濟利益驅動、利益集團博弈……最終指向的結果便是規(guī)劃實施無法保持連續(xù)性。

中國電子進出口北京公司原黨委書記金小軍委員說，我們一定要從大歷史觀的角度來做北京城市規(guī)劃、建設和管理。城市發(fā)展理念要在一任任領導干部中間傳承下去，在繼承的基礎上實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

門頭溝區(qū)政協(xié)主席張冰委員認為，保證城市建設方向，領導班子成員特別是“一把手”要有規(guī)劃意識。黨政領導干部上任之初應該有一堂規(guī)劃課，首先要了解北京市的遠期規(guī)劃、近期規(guī)劃是什么樣。

市政協(xié)城建環(huán)保委專題調研組建議，在制度層面，推行規(guī)劃的圖則管制。對于確有必要開展規(guī)劃整體修編的，必須先報人大常委會審議通過，并嚴格經(jīng)原審批機關同意后才能修改，從制度上防止隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象，將規(guī)劃管制圖則的更新修訂權與審查批準權分立。

3.管理：破除城市管理法律“年久失修”

城市管理是城市規(guī)劃、建設的末端，規(guī)劃、建設過程中出現(xiàn)的問題，往往會暴露在管理階段。這也在城市工作領域形成了“三分建、七分管”的說法。

市政協(xié)委員王翔調研發(fā)現(xiàn)，城市管理最仰仗的法律法規(guī)體系卻存在著尷尬的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計，目前城市工作領域，國家層面法律有16部、法規(guī)26部，地方性法規(guī)28部、政府規(guī)章97部。45個市屬部門共實施法律法規(guī)規(guī)章1449部，其中規(guī)劃、住建、城管、交通、環(huán)保等部門共實施法律法規(guī)規(guī)章257部。從數(shù)據(jù)上看，城市規(guī)劃建設管理的法規(guī)體系已初步形成。

另一方面，不少現(xiàn)行法規(guī)卻存在著“年久失修”的問題。市有關部門調查，目前城市規(guī)劃領域共有17部規(guī)章，其中13部是1992年以前制定的，且存在一些空白，城市開發(fā)邊界、城市生態(tài)紅線、城市更新、城市設計、地下空間管理等都需要在立法層面予以明確。

立法中的“部門化”傾向及可操作性不強，傳導至末端則是執(zhí)法遇阻。違建執(zhí)法一線的工作人員就在調研中向委員反映，執(zhí)法程序周期過長、不好用。從發(fā)現(xiàn)違建苗頭到可依法拆除，完成了從公告到強拆的法規(guī)程序，違建已經(jīng)從矮墻建成了房。但“露頭就打”，卻往往陷入程序違法的尷尬。

王翔委員建議，及時跟上城市治理的需要，加強重點領域立法工作，建立健全立、改、廢、釋并舉的長效機制。在執(zhí)法層面，健全責任體系，建立常態(tài)化的行政執(zhí)法責任追究機制。建立責、權相適的行政執(zhí)法體制。解決看得見的管不了、管得了的看不見的問題，實行權力下放、力量下沉。

市政協(xié)城建環(huán)保委專題調研組也在調研報告中建議，加快推進“大城管”改革，成立北京市城市管理委員會，作為城市管理主管部門，根據(jù)首都城市發(fā)展需要，將涉及城市管理分散在各部門的職能盡可能集中在城管一個部門，明確賦予可實施的行政強制措施和執(zhí)法手段。科學調整區(qū)、街各級相應部門的機構設置，推動“大科室”改革，避免“上下不合”、開會難、考核難等問題。

4.保護：古都氣象與新北京氣象的統(tǒng)一

“歌劇院、凱旋門、凡爾賽宮……大片大片的19世紀建筑美輪美奐?！鼻迦A大學臺灣研究院教授巫永平委員每次說到巴黎古建筑的傳承與共融，都會感嘆北京舊城區(qū)的現(xiàn)狀，“同樣作為歷史文化名城，北京原有的城市符號、建筑結構（如四合院等）亟須更好地保護?！?/p>

幾乎干了一輩子文物保護工作的孔繁峙委員更是感同身受，“長期的建設發(fā)展中，現(xiàn)代建筑風格各異，與古建筑的風格很不協(xié)調。以長安街為例，有的地方乍一看像是歐洲建筑，但是一進胡同、四合院就成‘第三世界’了。”

“首都要實現(xiàn)現(xiàn)代化，又要留存古都歷史，同樣的地域上做好兩篇文章，難度很大。”新中國成立以來，北京古都保護與城市建設一直是一個矛盾交織的復雜問題。如今，這一矛盾的解決迎來了嶄新機遇。

“隨著非首都功能疏解和城市副中心的建設，北京將形成兩個‘城市’，理論上講，這是兩個不同性質、向兩個不同方向發(fā)展的‘城市’：舊城將體現(xiàn)保護、體現(xiàn)傳統(tǒng)；新城將體現(xiàn)發(fā)展、體現(xiàn)高度現(xiàn)代化?！?/p>

按照今后首都城市發(fā)展的要求，首都核心區(qū)就是要突出名城保護工作，突出古都歷史傳統(tǒng)的回歸?？追敝耪J為，這并不意味著首都發(fā)展的停滯或倒退，而是首都城市向更高層次的發(fā)展，是為今后整個城市帶來源源不斷社會效益、經(jīng)濟效益的發(fā)展。

他建議，首都城市建設一定要樹立保護也是政績的觀念，建立文化遺產保護指標體系，把文化遺產保護狀況與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平并列為領導干部目標考核的重要內容。

對孔繁峙的觀點，吳晨委員也很贊同：“北京如今面臨一個重大的歷史機遇和挑戰(zhàn)，北京城市副中心的建設，使得首都氣象與新北京氣象既有整體性，又有特殊性。如何從戰(zhàn)略、歷史、文化維度來探討北京這兩個既相同又不同的歷史責任？如何用好北京城市副中心的空間特征做好整體規(guī)劃？都亟須破題?！?/p>

調查研究在政協(xié)履職中的基礎性作用愈發(fā)突出

一份萬字調研報告的形成

“這份報告的出爐真可以稱得上是幾經(jīng)調研、幾番討論、幾易其稿?！睅缀踅?jīng)歷調研全程的孫剛委員邊翻調研報告，邊感慨地說。

今年2月份，市政協(xié)接到了市委發(fā)來的“協(xié)商大單”，其中“加強城市管理優(yōu)化提升首都核心功能”議題被確定以議政性常委會的形式進行協(xié)商議政。

這個議題切中新時期北京發(fā)展要害，但要進行高質量協(xié)商，還有一道難題擺在面前：如果沒有基礎調研，沒有基本的知情明政，委員們“空對空”地討論半天，肯定無法達到良好的協(xié)商效果。

為了給常委會議召開提供一份翔實全面的調研“素材”，市政協(xié)城建環(huán)保委迅速組成專題調研組，歷經(jīng)兩個月調研，最終把長達一萬余字的《關于加強城市管理優(yōu)化提升首都核心功能的調研報告》交到了與會常委手中。

“報告語言精練”、“問題和解決方案提得準”、“內容翔實全面”……不少常委在小組討論中，稱贊調研報告有針對性和建設性。但這份贊譽來得并不容易。

“會議召開之前，調研組幾乎天天晚上加班，對調研報告反復研討論證?！睂ｎ}調研組組長、市政協(xié)副主席李長友介紹，最后提交審議的調研報告其實經(jīng)過了11次修改，現(xiàn)在建議部分的28條就是由原來的60條凝練到40條再進一步精簡而來。

在前期調研中，調研組還先后聽取了市政府14個部門情況通報，邀請了25位專家學者研討座談，征求了各民主黨派市委、市工商聯(lián)代表的意見建議，與11個區(qū)政府領導進行交流座談，到市規(guī)劃委、市政市容委、住建委、城管執(zhí)法局走訪座談，赴西城區(qū)、石景山區(qū)、通州區(qū)實地調研。

“市政協(xié)圍繞協(xié)商年度計劃確定的重點協(xié)商議題開展專題協(xié)商，一個帶有普遍性的做法就是在前期開展調查研究，形成系統(tǒng)化的對策建議，并以此為基礎召開會議進行協(xié)商?！笔姓f(xié)主席吉林說，調查研究在政協(xié)履行職能中的基礎性作用越來越突出。

據(jù)了解，市政協(xié)主席會議還審議通過了《關于進一步加強和改進調查研究工作實施辦法》，為政協(xié)開展調查研究工作提供了重要的制度遵循。

吉林說，開展調查研究的目的在于為黨政決策服務、為群眾反映意見服務、為自身履行職能服務。我們要選準選好調研題目，精心組建調研隊伍，深入基層、深入實際，了解真實情況、掌握第一手資料，不斷提高調查研究的質量。

鏈接

調研報告亮點

城市規(guī)劃

推動城市空間由中心集聚結構向“中心加外圍”多組團結構轉變。中心城區(qū)開展“瘦身計劃”，嚴控增量，堅決制止綠化隔離地區(qū)、生態(tài)通風廊道等重要生態(tài)地區(qū)和重要節(jié)點的商業(yè)性開發(fā)。

政府及各部門的規(guī)劃實施情況、重大任務年度完成情況應接受人大、政協(xié)的監(jiān)督，將規(guī)劃實施完成情況列為考核政績的重要指標。

城市建設

四環(huán)內的騰退土地應以增加公共服務供給為導向，進行有機更新，優(yōu)先用于民生設施、服務設施和公共綠地建設。

注重存量規(guī)劃，恢復老北京城的歷史水系，塑造宜人的公共空間，破墻通路、拆墻見綠。

城市管理

建立由市主要領導牽頭的常態(tài)化的首都城市管理委員會及聯(lián)席會議制度，處理城市工作中某些跨領域、跨區(qū)域的重大問題。

探索建立城市管理零容忍及快速反應機制。各級黨委、政府應將城市管理作為事關首都長遠發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，并將相關指標納入績效考核和干部選拔任用的考評體系。

專家觀點

京津冀區(qū)域內拓展城市優(yōu)質空間

楊旭

作為國家戰(zhàn)略重要區(qū)域，京津冀地區(qū)的發(fā)展政策和“優(yōu)質空間”布局并不領先，甚至滯后。

從國家已批復“國家級新區(qū)”和“經(jīng)濟特區(qū)”的空間布局和落點來看，京津冀明顯滯后。珠三角地區(qū)是3個經(jīng)濟特區(qū)城市加1個國家級新區(qū)的組合；長三角地區(qū)形成了3個國家級新區(qū)的“三駕馬車”結構；云貴川渝地區(qū)也形成了4個國家級新區(qū)相互支撐的空間格局。但作為與“一帶一路”、“長江經(jīng)濟帶”等量齊觀的國家戰(zhàn)略重點，京津冀區(qū)域目前僅有天津濱海1個國家級新區(qū)，北京單中心形態(tài)依然明顯，高端功能、區(qū)域功能高度集聚在京津兩市，外圍輻射能力有所欠缺，區(qū)域范圍內的“優(yōu)質空間”明顯不足。

為使京津冀區(qū)域實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，北京要想得到左膀右臂、環(huán)繞支撐，非首都功能真正得以疏解，必須思考這一區(qū)域未來的“優(yōu)質空間”在哪里？

通州有機會成為京津冀區(qū)域副中心，“通武廊”協(xié)同發(fā)展示范區(qū)建設可以為通州區(qū)甚至北京的城市空間拓展提供新空間。北京北、東、南方向同時擁有三個涉及京津冀協(xié)同發(fā)展的重大項目，應當抓住、用好、管住、挖深，如以“通武廊”為基礎建設國家級新區(qū)，以新機場為核心打造空港經(jīng)濟區(qū)，以冬奧會為契機共建京張生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)。

作者為市政協(xié)委員、中國城市發(fā)展研究院常務副院長

北京應量水發(fā)展建設海綿城市

張彤

北京水資源匱乏，天然水資源主要來自降水。但北京降水卻是年際豐枯不均，平時少雨缺水，但雨水一來又難以積蓄，快速流失。建成像海綿一樣的城市，實現(xiàn)水多時吸水，水少時釋水，對于以水資源總量設置人口規(guī)模天花板的北京十分重要。

目前對海綿城市的關注程度還不夠。北京作為全國最早提出雨洪利用的城市，真正建成的具有海綿特征的區(qū)域卻幾乎沒有。海綿城市建設也尚未形成一套便于實施的系統(tǒng)化規(guī)范，更是缺乏完善的、系統(tǒng)的規(guī)范、規(guī)程、標準、圖集、設計手冊、指導書等資料。

北京應梳理現(xiàn)有涉及城市建設的相關標準規(guī)范，補充完善并突出海綿城市建設的關鍵性內容和技術要求，抓緊編制北京市海綿城市建設技術導則和標準圖集。尤其是針對園林綠地、道路交通、居住小區(qū)、公共場所等編制相應的雨洪利用設計規(guī)范和面源污染控制措施規(guī)范，并作為基礎設施建設的一部分強制執(zhí)行。

作者為市政協(xié)常委、北京市水利規(guī)劃設計研究院副院長

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。