糧食補貼改革邁出重要一步

新年初始，展望今年“三農”乃至全局改革，糧改是重頭戲之一。托市收購改革爭議多年，2016年“一號文件”終于做出重要突破，主糧玉米的改革正式提上日程。

中國自2014年起，已從東北地區(qū)大豆、新疆棉花開始，率先改革托市收購，試點目標價格制度，即政府不再直接入市收儲，將目標價格與市場價格之間的差價補貼給農民。但此次主糧玉米被納入改革，無疑更具方向性意義。這意味著決策層對于在糧食價格形成機制和收儲流通領域貫徹市場化原則，逐漸凝聚了共識。

今年“一號文件”提出，堅持市場化取向和保護農民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，推進這項改革。財新記者從接近決策層的人士了解到，玉米改革將起探路作用，如若能夠成功，口糧稻谷、小麥的托市收購改革或將進一步推進。故而，玉米的改革至關重要。如果這個“結”能解開，則目前糧食領域僵化的政策市將被打破，按照市場原則梳理產業(yè)鏈的通道將開啟，各市場主體的活力有望真正釋放。

當前糧食問題錯綜復雜，矛盾重重。從表象上看，糧食產量、進口量、庫存量“三量齊增”問題最為突出。這意味著，中國的糧食生產有相當部分是無效供給，不僅浪費了資源，還耗費了巨量財政補貼。

2015年，算上8000多萬噸大豆，中國進口糧食12477萬噸，同比增長24.2%。與此同時，國內增產的糧食幾乎都進了國庫，國外低價糧擠壓下，庫存積壓難以消化。以庫存壓力最大的玉米為例，有關領導曾透露，2015年11月底，東北三省的玉米庫存達到歷史最高點，夠全國一年的玉米消費量。由于原料成本太高，下游玉米加工行業(yè)全部慘淡經(jīng)營，形成全產業(yè)鏈困局。與此同時，財政負擔巨大且仍在不斷加大。據(jù)黑龍江省發(fā)改委測算，僅收購費、保管費、利息補貼、監(jiān)管費四項，國家對玉米庫存每噸每年就需要支付補貼費用275元。經(jīng)濟下行之下，國家財政愈加難以負荷。

中國糧食生產成本上升快、競爭力下降，固然是形成這一局面的基礎性因素，但政府定價、政府收購造成糧食價格無法反映市場供求、產供銷割裂、品種品質不適應市場需求，亦是導致此“死局”的重要原因。改革托市收購，是盤活中國糧食以及農產品市場的關鍵。

中國小農國情下，改革托市收購、找到可行的替代方案，其困難可想而知。糧改之難在于，糧食一頭牽著城市居民，一頭牽著農民，中國政府一直將其視為特殊商品，期望在保障糧食安全、保障農民利益、保持糧食市場穩(wěn)定之間獲得平衡。2004年，在糧食流通體系市場化改革中，又推出政府定價、入市收購的托市收購制度。盡管也收到階段性效果，但卻對市場造成破壞。糧改重啟之際，當以歷史上幾度折返為訓，迎難而上，堅定市場化改革決心。

糧食價格形成機制和收儲改革闖關，有一些基本問題需要進一步討論理清。

其一是糧食安全。保障糧食安全是中國糧食政策的出發(fā)點，中國過去的糧食安全邏輯愈來愈不適應國內外新形勢，中央亦應時而動，對糧食安全理念做一些更新。比如，提出“大食物觀”，強調更主動地利用國內國際兩種資源、兩個市場。但保障“谷物基本自給、口糧絕對安全”仍是底線。對這一“底線”的定義，關乎下一步改革的邊界。從新疆棉花、黑龍江大豆目標價格試點來看，執(zhí)行成本過高，業(yè)內普遍認為，難以拓展到主糧。并且，執(zhí)行目標價格政策，政府雖然不直接入市收購，但仍然是一種對價格的干預，會引起供求信號和資源配置錯亂。

下一步，在主糧上，價格要不要徹底放開？若價格完全放開，考慮到中國的農業(yè)資源稟賦和農業(yè)現(xiàn)代化水平，市場引致的資源配置與中央糧食安全政策目標必然不會完全一致。多大程度尊重市場，多大程度運用政策手段干預？又是否能找到合適有效的干預手段？這些問題必須面對。“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，是中國近40年改革開放實踐得出的寶貴經(jīng)驗，在糧食領域亦不該成為例外。無論是國際市場影響，還是國內糧食政策數(shù)十年經(jīng)驗教訓，都證明糧食市場化無法成為例外。

其二，即如何保障和提升農民收入。固然，谷賤傷農，但世界各國農業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)驗早已表明，市場化是基本原則。中國更不可能依靠補貼富裕農民，絕大部分農民的出路在農業(yè)之外，在城鎮(zhèn)。農業(yè)要成為有吸引力的產業(yè)，留在農業(yè)的農民要致富，出路也不在補貼，而在于農業(yè)產業(yè)化、現(xiàn)代化。

此外，在市場發(fā)揮決定作用之外，政府仍大有可為。戶籍改革、農村產權改革、農業(yè)科技、農村教育、農業(yè)基礎設施、農民組織、信息服務、參與國際貿易規(guī)則制定等，都是政府可以著力之事。

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