建立明晰的公路產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）管理體制

任何從事經(jīng)濟活動的主體都是產(chǎn)權(quán)主體，既不存在無產(chǎn)權(quán)的主體，也不存在無主體的產(chǎn)權(quán)。明晰公路產(chǎn)權(quán)是社會主義市場經(jīng)濟的要求，也是公路管理的現(xiàn)實需要。

產(chǎn)權(quán)模糊帶來的弊端

公路產(chǎn)權(quán)模糊表現(xiàn)在四個方面：一是產(chǎn)權(quán)歸屬沒有明確的法律依據(jù)。一方面公路修建完成后，由于不頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，因而沒有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬；另一面，公路管理權(quán)的下放并不等于所有權(quán)的下放，由于管理體制的混亂，使國、省、縣、鄉(xiāng)、村道產(chǎn)權(quán)歸屬變得模糊不清。二是產(chǎn)權(quán)實體邊界模糊。除高速公路有隔離柵外，一般公路同農(nóng)田、山林的橫向邊界模糊。設(shè)計圖紙有一個施工邊界，養(yǎng)護管理中又規(guī)定了一個用地范圍。三是產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)缺位。長期以來，我們未把公路資產(chǎn)納入價值管理的范疇，造成公路資產(chǎn)游離于資產(chǎn)管理之外，不進行產(chǎn)權(quán)登記，也沒有產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)。四是產(chǎn)權(quán)代表者模糊。廣義上講公路資產(chǎn)屬于國家所有，但不同行政等級的公路屬哪一級政府所有不清楚，具體屬哪個部門（交通運輸部門、公路管理機構(gòu)或路政管理機構(gòu)）也不太明白。模糊的公路產(chǎn)權(quán)給公路管理帶來了諸多問題。

公路資產(chǎn)被隨意占用

產(chǎn)權(quán)模糊造成權(quán)責不清，為隨意占用公路資產(chǎn)提供了條件。一些單位為獲取自身利益而侵占公路，挪用公路建設(shè)和養(yǎng)護資金，平調(diào)公路資產(chǎn)，少數(shù)地方政府向公路管理和養(yǎng)護單位隨意安置人員，客觀上造成公路資金緊張、人員膨脹。這些都是公路資產(chǎn)被占用的表現(xiàn)。

影響公路整體服務(wù)水平

公路按行政等級分為國、省、縣、鄉(xiāng)、村道路，由于其產(chǎn)權(quán)歸屬模糊，建設(shè)、養(yǎng)護的投資主體未真正確立，形式上確定了管理者及其責任。但實際上，管理者采取的是實用態(tài)度，對本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展有利的投資積極性高，反之，則積極性低，從而影響了公路整體服務(wù)水平的發(fā)揮。

管理責任不明

從管理層級看，上下級的管理責任和管理權(quán)限不清楚，上級管理部門對下級管理部門的管理力度弱化，不能很好地指導和影響下級管理部門的行為，使一些行業(yè)法律、規(guī)章、制度、標準、規(guī)范不能得到很好地貫徹執(zhí)行。從管理跨度看，管理機構(gòu)重疊，同一管理層級有3個至5個公路管理機構(gòu)，造成管理職責不明、相互扯皮、效率低下。

阻礙公路的可持續(xù)發(fā)展

建設(shè)是發(fā)展，養(yǎng)護也是發(fā)展，建設(shè)和養(yǎng)護必須協(xié)調(diào)發(fā)展，重建輕養(yǎng)、重養(yǎng)輕建，都不是完整意義上的公路事業(yè)發(fā)展。由于產(chǎn)權(quán)的模糊，公路發(fā)展中的短期行為比較嚴重，突出表現(xiàn)為重建輕養(yǎng)。

公路里程不斷增長，而養(yǎng)護所需的資金、人才、技術(shù)卻相對缺乏，越來越不適應(yīng)養(yǎng)護實際的需要，建養(yǎng)脫節(jié)的矛盾日益突出，嚴重阻礙了公路的可持續(xù)發(fā)展。

權(quán)、責不統(tǒng)一

由于產(chǎn)權(quán)模糊，管理隨意性大，責權(quán)不統(tǒng)一，有責任的沒權(quán)力、有權(quán)力的沒有責任。管理無活力，有的地方統(tǒng)得過死，人、財、物，黨、政、工全管起來，出現(xiàn)行業(yè)封閉和行業(yè)辦社會現(xiàn)象；有的地方層層下放，放任自流，調(diào)控手段乏力，管理部門形同虛設(shè)。

不利于形成多元化投資機制

產(chǎn)權(quán)模糊，投資者利益得不到保護。產(chǎn)權(quán)歸屬不明使公路產(chǎn)權(quán)的流動和交易受阻，不利于招商引資和資產(chǎn)的增值。

明晰公路產(chǎn)權(quán)的重要性

一般意義上的產(chǎn)權(quán)，包括了財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。公路作為社會公益性事業(yè)或特殊商品，其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)既有一般物品的共性，又有其特殊性。公路產(chǎn)權(quán)是指公路的所有權(quán)、管理權(quán)（經(jīng)營權(quán)）、處置權(quán)和養(yǎng)護權(quán)。公路產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)表現(xiàn)形式，分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。公路有形資產(chǎn)包括路基、路面、橋梁、隧道、護欄、排水系統(tǒng)、分隔帶設(shè)施、防護構(gòu)造物、交通監(jiān)控與通訊設(shè)施、服務(wù)區(qū)設(shè)施、沿線苗木、用地等。公路無形資產(chǎn)，是指依附于公路實體設(shè)施的公路經(jīng)營權(quán)（包括公路收費權(quán)、公路及沿線開發(fā)權(quán)）等。無形資產(chǎn)能為公路所有者帶來收益，但不具備實物形態(tài)。明晰公路產(chǎn)權(quán)，對公路管理具有重要的意義。

明晰公路產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)公路簡單再生產(chǎn)的需要

公路發(fā)展可分為公路建設(shè)和公路養(yǎng)護。嚴格意義講，公路建設(shè)包括新建公路和已建成公路等級標準提高和公路路面標準提高；公路養(yǎng)護包括公路大中修工程、小修保養(yǎng)和局部改善工程。公路養(yǎng)護是維持公路產(chǎn)業(yè)的簡單生產(chǎn)，公路建設(shè)是公路產(chǎn)業(yè)的擴大再生產(chǎn)。在計劃經(jīng)濟體制下，我們沒有把公路設(shè)施作為資產(chǎn)管理。因此，也就不存在公路產(chǎn)權(quán)，僅把養(yǎng)路費的一部分，作為維持公路行業(yè)簡單再生產(chǎn)的費用。公路產(chǎn)權(quán)明晰后，必然要求把公路納入資產(chǎn)管理范疇，依據(jù)科學的定額標準，經(jīng)過比較科學的統(tǒng)計和財務(wù)分析，計算每年需要多少資金才能維持公路的正常養(yǎng)護，實現(xiàn)公路的簡單再生產(chǎn)。

明晰公路產(chǎn)權(quán)是實行政事分離的前提

公路管理體制不順，管理關(guān)系不明確，一個很重要的原因，是公路產(chǎn)權(quán)的主體不明確造成的。

在傳統(tǒng)的公路管理體制下，公路的所有者職能和管理者職能混為一體，很難分清所有者行為和管理者行為的邊界，這是造成政事不分最根本的體制根源。這種狀況必然會造成權(quán)責不明，政事不分，管理關(guān)系不順，管理力度下降。

明晰公路產(chǎn)權(quán)是確立多元化投資的條件

明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，投資者的投資才有保證，才能提高招商引資的吸引力。明晰的公路產(chǎn)權(quán)能使所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、養(yǎng)護權(quán)適當分離，通過管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和養(yǎng)護權(quán)的流動，部分達到公路產(chǎn)權(quán)的流動，提高資源的配置效率。產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，能不斷吸引各方面資金投入公路事業(yè)。

明晰公路產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)公路所有權(quán)實置的關(guān)鍵

現(xiàn)實的公路管理體制是一種產(chǎn)權(quán)分散、多頭管理體制，各級政府及行業(yè)主管部門分別從不同的方面行使對公路的管理權(quán)。公路資產(chǎn)名義上是國家所有，實際上是地區(qū)所有、部門所有，誰都是所有者，誰又都不是明確的所有者，結(jié)果導致公路所有權(quán)虛置，無人真正代表國家去關(guān)心公路資產(chǎn)的管理和經(jīng)營，并為公路資產(chǎn)運行的最終結(jié)果負完整的責任。因此，明晰公路產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)公路所有權(quán)實置的關(guān)鍵。

建立新型的公路產(chǎn)權(quán)管理體制

明確公路產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）的歸屬

根據(jù)我國公路管理現(xiàn)實，國家享有的是公路的終極所有權(quán)。所有權(quán)代表和處置權(quán)限界定為：國道為交通運輸部，省道為省交通運輸廳，縣鄉(xiāng)道為市（地）交通局，村道為村集體所有。管理權(quán)界定為：國省道為各省公路管理機構(gòu)或市公路管理機構(gòu)，縣道為各市或縣公路管理機構(gòu)，鄉(xiāng)道為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，村道為村集體組織。經(jīng)營權(quán)是管理權(quán)中派生出的一種權(quán)屬，經(jīng)營性收費公路的管理權(quán)屬于投資者。公路養(yǎng)護權(quán)，是指公路的生產(chǎn)養(yǎng)護和公路有形資產(chǎn)的維護權(quán)，它是公路管理機構(gòu)通過合同關(guān)系委托給公路養(yǎng)護企業(yè)、集體或個人的權(quán)責。

建立公路產(chǎn)權(quán)頒證制度

實行公路產(chǎn)權(quán)證制度，不僅能從形式上確立公路的歸屬，更重要的是可以完善公路的法律手續(xù)，明確管理權(quán)責。根據(jù)公路產(chǎn)權(quán)的特殊性，公路產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)為公路的管理權(quán)（經(jīng)營權(quán)），誰取得了公路產(chǎn)權(quán)，誰就取得了對公路管理的權(quán)和責。結(jié)合我國公路管理的現(xiàn)實關(guān)系，公路產(chǎn)權(quán)的頒證機構(gòu)，應(yīng)為各級交通主管部門，即現(xiàn)有國道和以國家為投資主體的新建公路，由交通運輸部頒證；現(xiàn)有省道和以省為投資主體的新建公路，由各省交通運輸廳頒證；現(xiàn)有縣道和以市縣為投資主體的新建公路，由市（地）交通局頒證；現(xiàn)有村道、鄉(xiāng)道和縣鄉(xiāng)為投資主體的新建公路，由縣交通局頒證。其他投資的可由縣以上交通主管部門頒證。頒證對象，是各級公路管理機構(gòu)、投資者、村集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。建立起這樣的產(chǎn)權(quán)體系，明確了頒證者是公路所有權(quán)代表，對公路具有處置權(quán)，頒證對象對公路具有管理、經(jīng)營的權(quán)力和相應(yīng)的責任。

建立所有權(quán)、管理權(quán)（經(jīng)營權(quán)）、養(yǎng)護權(quán)適當分離的公路產(chǎn)權(quán)管理體制

我國現(xiàn)行的公路產(chǎn)權(quán)管理，是一種集公路的所有權(quán)、管理權(quán)（經(jīng)營權(quán)）、養(yǎng)護權(quán)為一體的模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這種管理關(guān)系越來越不適應(yīng)現(xiàn)代管理?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，為公路產(chǎn)權(quán)實行所有權(quán)、管理權(quán)（經(jīng)營權(quán)）、養(yǎng)護權(quán)三權(quán)適當分離，提供了理論依據(jù)。公路的終極所有權(quán)屬國家，各級交通主管部門是國家所有權(quán)的代表者，其權(quán)、責是通過制定法律法規(guī)保護國家所有權(quán)不受侵蝕，制定公路發(fā)展戰(zhàn)略，對公路管理機構(gòu)履行職責的情況進行監(jiān)督，維護公路管理機構(gòu)、養(yǎng)護法人單位行使對公路的管理權(quán)、養(yǎng)護權(quán)，既要防止放任自流，又要克服越俎代庖。公路管理機構(gòu)，是在各級交通運輸部門的領(lǐng)導下獨立行使公路具體的管理職責，對公路養(yǎng)護生產(chǎn)業(yè)務(wù)進行招標，對養(yǎng)護企業(yè)實行監(jiān)督，執(zhí)行交通主管部門的發(fā)展戰(zhàn)略，按照分級管理原則，保護公路路產(chǎn)、路權(quán)。養(yǎng)護法人對通過市場競爭而獲取的養(yǎng)護生產(chǎn)業(yè)務(wù)，按照技術(shù)標準和操作規(guī)程要求，搞好公路養(yǎng)護生產(chǎn)、維護好公路有形資產(chǎn)。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善和發(fā)展，中央政府和地方政府間，國家、集體與個人間，部門與部門間的利益矛盾將更加突出，解決和協(xié)調(diào)這些矛盾的基礎(chǔ)，有賴于明晰的產(chǎn)權(quán)。作為一種資產(chǎn)形式，公路不能長期處于無明確產(chǎn)權(quán)歸屬的狀態(tài)。政府機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、養(yǎng)路費改為燃油稅等改革措施的實施，為建立公路產(chǎn)權(quán)管理體制創(chuàng)造了歷史機遇，明晰公路產(chǎn)權(quán)已迫在眉捷。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。