煤炭去產(chǎn)能的政策動向

編者按

2016年是煤炭政策頻出的一年。圍繞國務(wù)院7號文件，“去產(chǎn)能、保供應(yīng)、穩(wěn)價格”的主線貫穿了一整年，并取得了實效。對煤炭企業(yè)而言，認清形勢和方向，保持理性和堅韌，尤為重要。為此，本報特邀神華集團政策研究室研究主管張熙霖，解讀政策，提供思路，希望對廣大煤炭企業(yè)有所借鑒。

“去產(chǎn)能是2016年煤炭產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵詞。上半年代表一個階段，自9月起則進入另一個轉(zhuǎn)折點。”神華集團政策研究室研究主管張熙霖說，今年的煤炭產(chǎn)業(yè)政策很密集，力度很大，影響更加深遠。

記者了解到，今年2月，《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（簡稱國務(wù)院7號文件）下發(fā)。隨后，以國務(wù)院7號文件為主線，相關(guān)部委密集出臺了人員安置、資金保障、“三供一業(yè)”剝離、減量置換、債務(wù)處置等去產(chǎn)能配套文件。

回顧今年以來出臺的一系列政策文件，張熙霖認為，合理且取得了積極的成效。

前不久，國家發(fā)改委副秘書長許昆林在央視財經(jīng)論壇暨中國上市公司峰會上表示，根據(jù)地方和相關(guān)央企上報的數(shù)據(jù)，今年煤炭去產(chǎn)能的任務(wù)已提前超額完成。

2016年以去產(chǎn)能為主線，同時兼顧釋放先進產(chǎn)能，以保證市場供應(yīng)

在張熙霖看來，2016年，我國煤炭產(chǎn)業(yè)政策以去產(chǎn)能為主線，同時兼顧釋放先進產(chǎn)能，以保證市場供應(yīng)，“9月是政策的一個分水嶺”。

上半年，煤炭去產(chǎn)能政策執(zhí)行得很堅決，退出產(chǎn)能7227萬噸。因冬儲煤需求較大，供需關(guān)系發(fā)生了變化，煤價開始回升。8月31日，秦皇島港5500大卡動力煤每噸495元，比年初上漲了125元，漲幅33.8%。8月底，原煤庫存4.6億噸，同比下降12.2%。

“進入9月，國家發(fā)改委開始出臺穩(wěn)定煤炭供應(yīng)的政策。”張熙霖說。

9月8日，國家發(fā)改委召開穩(wěn)定煤炭供應(yīng)、抑制煤價過快上漲預(yù)案啟動工作會議。當時，5500大卡港口下水煤市場價超過500元/噸。中國煤炭工業(yè)協(xié)會作為授權(quán)代表和一些大型煤炭企業(yè)簽訂了自愿承擔穩(wěn)定市場調(diào)節(jié)總量任務(wù)協(xié)議，標志著煤炭分級增產(chǎn)響應(yīng)機制正式啟動，全國每日可增產(chǎn)30萬噸。

兩周后，國家發(fā)改委宣布啟動煤炭一級響應(yīng)，即煤炭每日增產(chǎn)量上調(diào)至50萬噸，響應(yīng)范圍擴大至全國74處先進產(chǎn)能煤礦。

此后不到一周，國家發(fā)改委再次召開保障冬季煤炭穩(wěn)定供應(yīng)的會議，并提出四季度可在276個工作日至330個工作日之間釋放產(chǎn)能，對應(yīng)煤礦增至1503處。

張熙霖說：“釋放產(chǎn)能政策出臺后，煤價還在上漲，這存在客觀原因。”

一方面，煤炭需求有季節(jié)差異，面臨冬儲煤高峰期，煤炭需求量較大。另一方面，鐵路運力、港口裝船量等需要調(diào)整。此外，煤礦增產(chǎn)需要一個過程，產(chǎn)能釋放需要一定的時間來實現(xiàn)，增產(chǎn)和市場需求相比存在滯后性。

“鑒于多種因素，到目前為止煤價基本穩(wěn)定。國家發(fā)改委為此也做出了努力，尤其在一些機制上。”張熙霖說，“例如，鼓勵煤電雙方簽訂長期協(xié)議、抑制市場投機等。”

今年11月，神華集團、中煤集團與華能、國電、大唐、華電、國投五大電力集團簽訂了電煤中長期協(xié)議。同月，山西焦煤集團與河鋼、首鋼、鞍鋼、寶鋼、馬鋼、華菱鋼六大鋼鐵集團簽訂了煉焦煤中長期協(xié)議。

“最終簽訂的價格對于供需雙方來說，都是比較合理的，并且價格可以一個月一調(diào)，兼顧了市場變動。這是避免煤炭市場大幅度波動的有效之舉，是一種雙贏的模式，具有積極的意義。”張熙霖說，經(jīng)歷了煤炭“黃金十年”和市場低谷，目前供需雙方都比較理性。中長期協(xié)議的成功簽訂，基于供需雙方對明年煤炭價格的基本判斷——明年煤炭價格基本穩(wěn)定。

“如果煤炭價格出現(xiàn)大起大落，煤電總會有一方缺乏履行長協(xié)的動力，今后應(yīng)該研究如何讓長協(xié)規(guī)范化、機制化。”張熙霖說。

11月9日，鄭商所公告稱，動力煤期貨保證金比率于11月11日起調(diào)整為8%，漲跌停板幅度由原比率調(diào)整為6%，以防范市場風險、抑制市場過熱。

張熙霖認為，煤價過快上漲是不正常的，不完全是市場作用的結(jié)果，可能包含投機成分，有些證券商或者期貨商乘機囤貨。調(diào)整鄭州交易市場指數(shù)對穩(wěn)定煤價起到了一定的作用。

政策與市場并不矛盾，好政策應(yīng)更注重引導而非出現(xiàn)問題再彌補

“無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論何種能源、哪個行業(yè)，宏觀調(diào)控都是必要的。”張熙霖說，“政策與市場不矛盾。”

張熙霖認為，市場的健康發(fā)展不能只依靠市場行為。“如果大家都去追逐利潤，國計民生、能源安全就很難得到保障。如果煤價控制不了，電價就會上升，工業(yè)產(chǎn)品價格也會上漲，每個人的生活都會受影響，政策與市場不僅不矛盾，用好了，還能夠相互促進、相互作用。”張熙霖說。

國內(nèi)外對可再生能源的激勵性政策，是采用政策影響能源發(fā)展的典型案例。

張熙霖告訴記者，德國太陽能發(fā)電水平世界領(lǐng)先，不得不歸結(jié)于政府的引導。在太陽能發(fā)電的初始階段，德國政府給予補貼，給企業(yè)利潤空間，鼓勵其發(fā)展。但當太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度時，德國政府降低并逐步停止補貼，轉(zhuǎn)為鼓勵企業(yè)通過技術(shù)進步降低太陽能發(fā)電成本，提高競爭力。因為當太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度時，如果繼續(xù)補貼，就會起反作用。補貼越高，企業(yè)規(guī)模越大，越?jīng)]有動力去鉆研技術(shù)，不僅會使補貼金額短缺，而且會造成產(chǎn)能過剩，不利于行業(yè)發(fā)展。

“何時補貼、何時退出，都屬于宏觀調(diào)控的范疇。”張熙霖說，有些人認為“行政干預(yù)就是計劃經(jīng)濟，影響了煤炭市場健康秩序”，這是不負責任的言論。

張熙霖認為，政策有彌補政策和引導政策，這兩種政策都很必要，但好的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該更注重引導，而不是出現(xiàn)問題后再去彌補。政府制定政策前要對行業(yè)有清晰的把握和研判，應(yīng)多征求本行業(yè)、領(lǐng)域一線專家和從業(yè)者的意見，因為他們能夠較為準確地了解市場。

張熙霖表示，煤炭“黃金十年”時，受利潤驅(qū)使，違法違規(guī)的小煤礦大批出現(xiàn)。煤炭“黃金十年”的成績掩蓋了多種矛盾，如亂采濫挖、破壞生態(tài)環(huán)境、安全事故頻發(fā)等，就不得不再去依靠行政、法治手段遏制這些行為。

煤炭是我國的基礎(chǔ)能源，牽扯到國計民生、煤炭上下游之間的關(guān)系、與其他能源行業(yè)間的關(guān)系等，這些領(lǐng)域都需要進行政策研究。“例如，倡導煤電一體化、強調(diào)煤炭清潔開采和利用等，如果政策沒有引導好，將會付出很大代價。”張熙霖說，近年來，國家借煤炭市場不景氣之機把落后煤炭產(chǎn)能淘汰掉，鼓勵發(fā)展先進產(chǎn)能，這是正確的方向。

“釋放先進產(chǎn)能和去產(chǎn)能并不矛盾。”張熙霖說，“其本質(zhì)是淘汰真正落后的，鼓勵真正安全高效的，目前看來已取得成效。”

今年11月，國家發(fā)改委副秘書長許昆林在央視財經(jīng)論壇暨中國上市公司峰會上表示，根據(jù)地方和相關(guān)央企上報的數(shù)據(jù)，今年煤炭去產(chǎn)能的任務(wù)已提前超額完成。全國6000多處年產(chǎn)30萬噸以下的小型煤礦中已有2600多處列入去產(chǎn)能的范圍，煤炭業(yè)務(wù)板塊進一步優(yōu)化。前10個月，規(guī)模以上煤炭企業(yè)實現(xiàn)利潤537.7億元，同比增長了112.8%。

在取得成績的同時，煤炭政策的制定與落實也經(jīng)歷了一些波折。

“今年的煤炭產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行時，總比市場慢半拍。”張熙霖說，從執(zhí)行276個工作日制度到按照330個工作日釋放部分先進產(chǎn)能，政策存在波動。但一項新政策的制定需要有摸索的過程，相關(guān)部門在政策方面做出了嘗試，并根據(jù)市場形勢逐步調(diào)整優(yōu)化，最終滿足煤炭市場可持續(xù)發(fā)展的需要。

“先進產(chǎn)能由相關(guān)部門認定、煤炭企業(yè)自主申報，由行業(yè)協(xié)會進行考核。但什么樣的產(chǎn)能算是先進產(chǎn)能？目前缺乏一個定性、定量的行業(yè)標準。”張熙霖說。

深層次矛盾始終要靠發(fā)力去產(chǎn)能化解，未來行業(yè)集中度會更高

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是重大指導性、前瞻性、針對性的經(jīng)濟工作部署，是普惠性政策，“三去一降一補”是為中國經(jīng)濟把脈，為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開出的藥方，很多企業(yè)已經(jīng)開始從“三去一降一補”中受益。

“在‘三去一降一補’政策中，去產(chǎn)能是頭一條。2017年，煤炭去產(chǎn)能還會繼續(xù)，從總體來看，我國煤炭產(chǎn)能還是過剩的。”張熙霖說，“‘十三五’時期是我國煤炭消耗進一步控制減少的時期，我國煤炭產(chǎn)能嚴重過剩的局面并沒有發(fā)生根本改變，煤炭企業(yè)的債務(wù)問題、資金問題并未得到實質(zhì)性解決。”

據(jù)統(tǒng)計，目前，全國煤炭產(chǎn)能超過60億噸，而我國煤炭消費市場空間在34億噸到37億噸左右，產(chǎn)能過剩達20億噸。

截至2015年，全國煤炭總產(chǎn)能約57億噸，包括正常生產(chǎn)的產(chǎn)能約39億噸、改擴建或新增煤炭產(chǎn)能15億噸（含違法違規(guī)建設(shè)8億噸），停產(chǎn)礦井規(guī)模約3億噸。按照國務(wù)院7號文件的要求，未來3年至5年內(nèi)，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能規(guī)模為5億噸，合法在建礦規(guī)模為7億噸；按照減量置換的要求，未來合法新增產(chǎn)能控制在2億噸左右，實際產(chǎn)能為39億噸。“十三五”規(guī)劃中，我國2020年的煤炭消費目標折合原煤約41億噸，考慮39億噸的產(chǎn)能加上進口煤炭數(shù)量，基本可以滿足這一需求。

“從靜態(tài)均衡的結(jié)果來看，去產(chǎn)能政策是合理可行的，并將會繼續(xù)落實下去。”張熙霖說，2017年，減量置換政策將充分推進。小型高危礦井的關(guān)?；蚶^續(xù)加快，優(yōu)質(zhì)高效新建產(chǎn)能將在減量置換的前提下釋放；減量置換也可以跨區(qū)域進行交換，不影響整體去產(chǎn)能的目標。

張熙霖表示，2017年，產(chǎn)能利用率的管制政策或?qū)⒅鸩椒潘桑?76個工作日制度等通過降低產(chǎn)能利用率來限制產(chǎn)量的政策將作為短期政策可能會逐步淡出。去產(chǎn)能的政策重心將從“降產(chǎn)量”向?qū)嵸|(zhì)“去產(chǎn)能”轉(zhuǎn)換。

對于我國未來的煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢，張熙霖給出了自己的判斷。

首先，如果去產(chǎn)能政策持續(xù)有效推行，真正分清落后產(chǎn)能和先進產(chǎn)能，利用好去產(chǎn)能資金，加上市場的選擇力度，2018年至2020年間，煤炭產(chǎn)業(yè)基本能夠?qū)崿F(xiàn)供需平衡。

其次，從下半年的政策可以看出，如果煤炭去產(chǎn)能速度過快，煤價就會迅速上升，這反映了煤炭在我國基礎(chǔ)能源中不可撼動的地位。短期內(nèi)，可再生能源無法代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源，中央多次指出：推動能源生產(chǎn)和消費革命，首先要實現(xiàn)煤炭的清潔利用。

如何讓更多煤炭清潔高效利用，是今后煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，也是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)能源安全的要求。實現(xiàn)煤炭的生產(chǎn)革命和利用革命是兩大趨勢。

“煤炭很臟是一種落后認知。任何一種能源在使用過程中都會對環(huán)境有影響，解決能源環(huán)境問題，繞開煤炭是不現(xiàn)實的。”張熙霖說。

未來煤炭行業(yè)的集中度會更高。在他看來，跨區(qū)域重組是提高煤炭行業(yè)集中度的一個重要手段。從整個行業(yè)趨勢來看，大企業(yè)一定會兼并其他的企業(yè)，甚至包括央企、國企之間的整合重組，其中既有市場的自發(fā)成分，又有政府的引導成分。

張熙霖認為，2016年以來的一系列煤炭產(chǎn)業(yè)政策，有利于推進煤炭清潔利用、淘汰落后產(chǎn)能。對企業(yè)而言，應(yīng)該抓住煤炭政策調(diào)整的時機，順勢發(fā)展。煤炭企業(yè)需要認清現(xiàn)狀，保持理性。國家早晚要淘汰掉落后產(chǎn)能，煤炭價格在市場和政府的影響下也會逐漸趨于穩(wěn)定，最終實現(xiàn)供需基本平衡。

“考慮到生產(chǎn)成本、環(huán)境成本、運輸成本、洗選成本、合理利潤等，目前5500大卡動力煤噸煤平均價格（500元到650元）是合理的，這個價格基本能夠反映出該商品的價值。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有效推進，以后煤炭價格劇烈波動的情況將不會出現(xiàn)。”張熙霖說，“各煤炭企業(yè)不要一看到煤炭漲價就一哄而上，要多些理性判斷。”

張熙霖認為，煤炭企業(yè)在安全和環(huán)境保護上不能放松。煤炭作為一個高危行業(yè)，如果盲目生產(chǎn)，安全就保障不了；如果沒有合理的生產(chǎn)計劃，環(huán)境與資源就會被破壞。

“目前，神華集團已達到較高的清潔開采與利用水平，而更多中小企業(yè)還需要政府政策上的引導支持。”張熙霖說。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。