調(diào)控大國 全面回顧房地產(chǎn)調(diào)控20年

調(diào)控的政策工具及效果

1）貨幣政策直接影響購買力。房地產(chǎn)短期看金融，首付比例和貸款優(yōu)惠利率直接決定房地產(chǎn)購買意愿和購買力。貨幣超發(fā)或收緊，沖擊資產(chǎn)配置需求。2）財(cái)稅政策直接影響市場供應(yīng)。稅收政策直接影響房地產(chǎn)交易量，營業(yè)稅、個人所得稅、契稅的優(yōu)惠減免，對增加房地產(chǎn)供應(yīng)有直接影響。土地增值稅的征收和計(jì)算，也直接影響開發(fā)商的推盤節(jié)奏。3）土地政策對不同城市效果不同。在三四線城市土地大量供給的同時，部分一二線城市甚至面臨無地可賣的境地。4）“限購”等行政措施短期影響直接。短期限購政策對房地產(chǎn)成交量影響顯著，但是也導(dǎo)致 “假離婚”等社會問題。且限購一取消，房價將迅速上漲，并未解決根本問題。

歷次房地產(chǎn)調(diào)控的反思：重抑制需求，輕增加供給；經(jīng)常使用行政手段，市場機(jī)制不完善；貨幣超發(fā)使得房地產(chǎn)越來越貨幣金融化，而脫離居住屬性和居民收入基本面；土地收入是地方財(cái)政的保障，同時也成為了高房價的推手。

促進(jìn)房地產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展：從短期調(diào)控到長效機(jī)制，從限制需求轉(zhuǎn)向供給側(cè)改革

1）增速換擋期，住宅投資告別高增長時代，房地產(chǎn)政策應(yīng)適應(yīng)新發(fā)展階段特征，避免寄希望于刺激重歸高增長的泡沫風(fēng)險。新階段的房地產(chǎn)政策應(yīng)注重提高住房質(zhì)量、改善人居環(huán)境、提高住房成套率，更注重區(qū)域差異。2）通過法律形式明確以居住為導(dǎo)向的住房制度設(shè)計(jì)，建立遏制投資投機(jī)性需求的長效機(jī)制。3）需要實(shí)行長期穩(wěn)定的住房信貸金融政策。4）建立居住導(dǎo)向、人地掛鉤、大都市圈戰(zhàn)略的長效機(jī)制。5）逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場和住房發(fā)展機(jī)制。6）逐步推動土地財(cái)政向房產(chǎn)稅的轉(zhuǎn)型。

1 1998-2001年：房改啟動市場

1998年，面對亞洲金融風(fēng)暴沖擊，為擴(kuò)大內(nèi)需，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）正式印發(fā)，啟動了房地產(chǎn)市場。房改主要目的是刺激住房消費(fèi)需求，使其成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。1998-2001年間房地產(chǎn)以價格平穩(wěn)趨勢得到全面發(fā)展；互聯(lián)網(wǎng)泡沫的破裂催生炒房團(tuán)，股市大起大落；債券交易活躍；房地產(chǎn)相關(guān)的重化工業(yè)得到迅猛發(fā)展。

國際：亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)，出口轉(zhuǎn)內(nèi)需

由于嚴(yán)格的資本賬戶管制，1997年亞洲金融危機(jī)期間，中國承諾人民幣不貶值。但是，東南亞危機(jī)對中國的進(jìn)出口、投資、旅游等都帶來了不同程度的影響。對外出口同比下降，出口金額同比從1997年1月的27.6%下降到1998年10月的-17.3%，1998年全年的出口增速僅為0.4%，比1997年的增速降低了20.1%；外資也受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響而下降，1998年外商直接投資額基本保持不變，1999年一反過去趨勢，首次出現(xiàn)負(fù)增長，同比增速-11.31%。

為了拉動經(jīng)濟(jì)增長，不得不將原來刺激出口政策轉(zhuǎn)向刺激國內(nèi)需求，房地產(chǎn)業(yè)被確定為重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)。政府決定把房地產(chǎn)行業(yè)作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。1998年7月，國務(wù)院頒布23號文，明確提出“促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”，標(biāo)志著城鎮(zhèn)住房商品化制度開始建立。

國內(nèi)：市場經(jīng)濟(jì)體制改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)市場經(jīng)濟(jì)

1989年，十三屆五中全會提出“逐步建立符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合原則的，經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段綜合運(yùn)用的宏觀調(diào)控體系”。1992年的十四大明確中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要部門，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)市場經(jīng)濟(jì)必然要對房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行市場化改革。

1998年之前，房地產(chǎn)市場的改革已經(jīng)開始，國務(wù)院接連頒布文件進(jìn)行住房體制改革，雖然那時還沒有涉及到住房改革的具體措施，但是這些措施為1998年的住房商品化奠定了基礎(chǔ)。

1.1配套政策：健全市場制度，完善相關(guān)措施

1998年的23號文發(fā)布之后，城鎮(zhèn)住房制度改革快速推進(jìn)，相應(yīng)的銀行信貸、土地管理等配套政策相繼出臺，鼓勵住房消費(fèi)的政策框架初步形成。主要政策事件是1998年的房改、1999年的房貸、2001年的稅費(fèi)改革、2002年的土地招拍掛。

第一，管理政策：1998年下半年開始逐步實(shí)行住房分配貨幣化政策，建立和完善房地產(chǎn)企業(yè)、中介收費(fèi)、住房銷售等方面的管理。

第二，土地政策：完善土地流轉(zhuǎn)、使用等方面的制度。經(jīng)營性用地由協(xié)議出讓轉(zhuǎn)變?yōu)檎袠?biāo)、拍賣或掛牌方式出讓。

第三，住房供應(yīng)政策：建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房供應(yīng)體系，不同家庭實(shí)行不一樣的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭可租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭可購買經(jīng)濟(jì)適用房；其他收入高的家庭可以市價購買或租賃商品住房。

第三，減稅政策：2001年1月1日起,對政府定價出租的住房,暫免征收房產(chǎn)稅?營業(yè)稅,對個人按市場價格出租的居民住房,減征營業(yè)稅(由5%降為3%),房產(chǎn)稅(由12%降為4%),個人所得稅(由20%降為10%)。對于1998年6月30日以前建成尚未售出的商品住房、商業(yè)用房?寫字樓,至2002年12月31日之前免征營業(yè)稅?契稅。

第四，金融政策：完善住房信貸、公積金管理等制度。全面推行住房公積金制度，出臺住房信貸政策，使居民在只支付首付的情況下購買住房。在貸款利率上，2002年2月央行下調(diào)貸款利率0.54%，公積金5年以上貸款利率4.59%下調(diào)至4.05%，住房商業(yè)貸款由5.58%下調(diào)至5.04%。

1.2房改效果：啟動住房市場，運(yùn)行較為平穩(wěn)

房地產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展，價格平穩(wěn)增長。在房地產(chǎn)投資方面，逐年增加，占比不斷提高，對中國經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)維持在15%左右，年均對GDP拉動1.2個百分點(diǎn)；在新開工面積方面，1998年為20387萬平方米，2002年為42800萬平方米，年均增速20%以上；在房地產(chǎn)銷售面積方面，1998年為12185萬平方米，2002年為26808萬平方米；在房地產(chǎn)價格方面，房地產(chǎn)價格平穩(wěn)增長，漲幅一直低于5%，低于同期收入漲幅。

1998年改革達(dá)到當(dāng)初目的，房地產(chǎn)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。特別是1998年的房改、1999年的房貸喚醒了民眾的購房需求。但是這一時期住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突現(xiàn)，以招標(biāo)、拍賣等方式的土地轉(zhuǎn)讓為其后來的高房價問題埋下了隱患。

1998年啟動房地產(chǎn)市場以后，2002-2004年房地產(chǎn)出現(xiàn)過熱苗條，2002年后房地產(chǎn)宏觀調(diào)控全面展開，控制房價過快上漲的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。每次房地產(chǎn)調(diào)控帶來股市的下降；債市也處于低迷。

2.1 調(diào)控背景：房地產(chǎn)供求矛盾顯現(xiàn)，價格投資增長過快

2003 年國家確立房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)，同年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資首次突破 1 萬億元，同比增長 29.7%，全國商品房平均價格同比增長 3.8%。從2003年起，房地產(chǎn)出現(xiàn)過熱的苗頭。2003-2004年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資增長超過30%；2004年全國房地產(chǎn)銷售均價增長超過17%，部門地區(qū)的房地產(chǎn)價格的增長幅度已超過當(dāng)?shù)鼐用袷杖朐鲩L幅度。房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)投資和需求并存的過熱現(xiàn)象。

為了進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，解決房地產(chǎn)價格投資增長過快等問題，2003年8月12日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（簡稱18號文）。提出“房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”，還提出要“促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展”。相關(guān)部門出臺相應(yīng)政策進(jìn)行輔助。

第一，管理政策：明確住房市場化改革方向。強(qiáng)調(diào)搞活住房二級市場。18號文提出鼓勵居民換購住房，這使得“賣舊換新”的需求大大增加。

第二，土地政策：加強(qiáng)調(diào)控。要求各地從嚴(yán)土地管理，嚴(yán)格控制高檔商品房的土地供應(yīng)，停止別墅類用地的土地供應(yīng)；明確2004年8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)，一律實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓。

第三，住房供應(yīng)政策：控制房地產(chǎn)開發(fā)。將房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目（不含經(jīng)濟(jì)適用房）資本金比例由20%提高到35%；控制拆遷規(guī)模，確保2004年全年拆遷總量比2003年有明顯減少。

第四，金融政策：加大信貸調(diào)控。對購買高檔商品房、別墅或第二套以上（含第二套）商品房的借款人，適當(dāng)提高首付款比例，不再執(zhí)行優(yōu)惠住房利率規(guī)定。同時，央行首次上調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率0.25個百分比。

2.2 調(diào)控效果：房價漲幅過大

房價投資和供給下降，但房地產(chǎn)價格上漲勢頭并未控制住，反而加快了上升速度。受“831大限”政策影響，新開工面積增長率由2003年的27.82%下降到2004年的10.43%，城鎮(zhèn)住宅占固定資產(chǎn)投資比重也出現(xiàn)下降；2003年受“非典”影響，全國新建商品房價格上漲4.84%，2004年上漲17.76%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城鎮(zhèn)居民人均收入增長率。