深圳直轄對周邊的帶動作用不大

計劃單列市出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，是讓一些大城市在我國國家計劃中實行單列，享有省一級的經(jīng)濟管理權(quán)限，而不是省一級行政級別，其后共設(shè)有沈陽、大連、長春、哈爾濱、南京、寧波、廈門、青島、武漢、廣州、深圳、成都、重慶、西安14個計劃單列市。1993年，國務(wù)院決定撤銷省會城市的計劃單列，計劃單列市只剩6個，在1997年重慶直轄后，就只剩下深圳、廈門、寧波、青島、大連5個計劃單列市。

《第一財經(jīng)日報》開年第一天登載了鐘偉教授深圳惠州合并后直轄的建議，引起各方熱議。近年來有關(guān)增設(shè)直轄市的消息時有耳聞，其中數(shù)經(jīng)濟總量位列全國第四的深圳實行直轄的呼聲最高。但筆者細(xì)加考察之后，認(rèn)為深圳直轄對周邊的帶動作用不大。

從客觀條件來說，深圳確實具備作為直轄市的各種條件。深圳的經(jīng)濟總量已超過很多中西部省份，而且華南地區(qū)一直沒有直轄市，廣東人口過億，即使深圳劃分出去了，還有廣州支撐。另一方面，深圳確實也有直轄的客觀需要。深圳土地面積不足2000平方公里，幾無發(fā)展空間，實際上這也是去年深圳房價暴漲的一大原因。作為廣東的省轄市，深圳直轄確實也能擺脫地方束縛，求得更大發(fā)展。

但從行政區(qū)劃設(shè)置層面考量，增設(shè)直轄市，不單要考慮深圳自身的發(fā)展，還應(yīng)將深圳放到更大的空間范圍中來考量，筆者認(rèn)為，由于深圳旁邊已有香港、澳門兩個省級行政區(qū)，再增設(shè)直轄市，對促進(jìn)粵港澳合作及珠三角一體化可能產(chǎn)生不利。

更為重要的是，直轄市的設(shè)立，必然要考慮帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展均衡的功能。1997年增設(shè)重慶直轄市，川東南地區(qū)經(jīng)濟較為落后的區(qū)域均劃入重慶，重慶總面積達(dá)8.2平方公里，總?cè)丝诮?000萬。從實踐效果來看，重慶直轄市的設(shè)立確實很好地帶動了周邊經(jīng)濟落后地區(qū)的發(fā)展。

相比之下，深圳地處廣東珠三角東岸，無論是合并鄰近的東莞還是惠州，均屬于珠三角發(fā)達(dá)區(qū)域。而在廣東，在珠三角成為全國最發(fā)達(dá)地區(qū)的同時，廣大的粵東西北地區(qū)仍十分落后，有些地方甚至還是全國最窮的地區(qū)。

數(shù)據(jù)顯示，2013年，廣東21個地級市中，有12個地級市的人均GDP低于全國平均水平，這些大多分布在東西北地區(qū)。有多個地市只有全國平均水平的一半左右。在廣東省內(nèi)，最高的深圳人均GDP是最低的梅州的7.38倍。

這其中的一大原因在于，目前珠三角已對粵東西北地區(qū)形成了“虹吸效應(yīng)”，粵東西北地區(qū)的人才、資金等好的發(fā)展要素流向了珠三角。也就是說，要平衡區(qū)域發(fā)展，仍需珠三角做出更多貢獻(xiàn)。因此深圳直轄如果合并東莞和惠州，不僅不利于促進(jìn)區(qū)域的平衡發(fā)展，甚至可能進(jìn)一步拉大珠三角與粵東西北的差距。

實際上，目前深圳發(fā)展的一大問題在于，作為計劃單列市，深圳經(jīng)濟財政上直轄與行政上省轄之間存在著較大沖突。

所謂計劃單列，其實質(zhì)是一個城市在經(jīng)濟上和省“分灶吃飯”，在經(jīng)濟發(fā)展的很多領(lǐng)域由國家計劃部門審批，且不占省里的指標(biāo)。尤其是1994年分稅制后，就有了一個最重要的內(nèi)容，即“計劃單列市”稅收直接與中央分成，不上繳所在省，之后漸漸“去計劃經(jīng)濟”，很多審批事項仍需經(jīng)省報中央，唯獨這個財政直轄保留了下來。

在計劃單列體制下，這些城市的經(jīng)濟確實獲得了快速發(fā)展，但卻在某種程度上與所在省和其他地區(qū)產(chǎn)生了矛盾。這是因為，你財政上不向省里做貢獻(xiàn)，可是你行政上又歸省里管。盡管后來無論是深圳還是廈門等其他單列市，都向所在省上繳一部分財政收入，但其數(shù)額仍與所在省的期待差距太大。

例如在廣東，幾乎所有最好的資源都流向了珠三角，尤其是廣深兩大城市，但廣東省一級財政收入?yún)s主要依靠廣州（當(dāng)然佛山、東莞等地也做了不少貢獻(xiàn)）。也就是說，廣東要加大財政轉(zhuǎn)移支付，要平衡粵東西北地區(qū)發(fā)展，其財政來源主要來自廣州和東莞、佛山等地，深圳的貢獻(xiàn)太小。

近幾年，經(jīng)常有廣東人大代表反映，深圳的財政直接對接中央財政，不應(yīng)算在廣東省財政里面，將深圳除外的話，廣東人均財政支出排名是倒數(shù)第四，廣東重點大學(xué)錄取率也是全國倒數(shù)第二。也因此，在廣東省內(nèi)，要求深圳財政與全省統(tǒng)籌、讓深圳對廣東財政多做貢獻(xiàn)的聲音一直不絕于耳。

要解決這個矛盾，平衡深圳與廣東及其他地市的發(fā)展，一方面讓深圳進(jìn)一步拓展發(fā)展空間，另一方面又能讓其更好地促進(jìn)廣東其他地市發(fā)展，筆者認(rèn)為目前比較可行的辦法包括兩個方面：

一是適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)在的計劃單列體制，可在財政分成比例上適當(dāng)調(diào)整、上繳更多比例給所在省，帶動省內(nèi)落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

在此基礎(chǔ)上，深圳可通過打造大都會圈等形式，實現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的區(qū)域融合與一體化。實際上，經(jīng)濟一體化發(fā)展到今天，深圳與周圍地區(qū)的分工與合作已十分緊密，實現(xiàn)了“你中我有、我中有你”的局面。例如有不少手機、電子巨頭的研發(fā)營銷總部在深圳，但生產(chǎn)基地在東莞、惠州等地。

與此同時，不論是深圳還是東莞、惠州，目前整個珠三角的開發(fā)強度已十分飽和，無論是深圳還是東莞，一大批代工、加工貿(mào)易企業(yè)越來越舉步維艱，未來只有加快轉(zhuǎn)型升級，將更多的傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)以及生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移出去，深圳自身才能騰出更多的空間發(fā)展現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)，也只有這樣，才能進(jìn)一步突破地理空間和行政區(qū)劃的束縛。

當(dāng)然，筆者認(rèn)為近期深圳直轄的可能性不大，并不是說未來就沒有可能。

我國目前的行政區(qū)劃，近60年來沒有動過大格局上的調(diào)整，只有不斷微調(diào)。但行政專家們越來越達(dá)成共識，現(xiàn)有行政區(qū)劃架構(gòu)已遠(yuǎn)不能支撐國家治理體系現(xiàn)代化的需要。而要實現(xiàn)諸多學(xué)者提到的縮短管理鏈條、實現(xiàn)三級政府四級管理體系，即中央-省-市縣-基層體系，就必然要增加省級行政區(qū)的數(shù)量。

按照諸多行政學(xué)者的看法，那些人口總量過大、土地面積過大、經(jīng)濟規(guī)模超大的省份，都有可能被拆分。那么對經(jīng)濟總量占全國八分之一、總?cè)丝谶^億的廣東來說，未來如果拆分也必須兼顧帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的考量，其中比較合理的方式是將廣東一分為二，采取類似重慶的方式，由深圳領(lǐng)銜，不僅劃入惠州，粵東、粵北等經(jīng)濟落后地區(qū)也納入，或許這樣更有利于區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。